1. Понятие и структура механизма государства
2. Государственный аппарат. Понятие, признаки и классификации государственных органов.
3. Теория разделения властей и ее социально-политическое значение.
4. Законодательные, исполнительные, судебные органы власти в механизме государства.
Написание опорных конспектов.
Понятие и особенности государственного механизма. Признаки органа государства
Функции государства реализуются через государственный механизм. В юридической литературе понятие «механизм государства» не является однозначным. Одни ученые под механизмом государства понимают аппарат государства, т. е. систему его органов, с помощью которых осуществляется государственная власть (проф. М.И. Байтин, проф. М.Н. Марченко); другие включают сюда органы государства и государственные организации.
При этом различаются два вида государственных организаций:
1) осуществляющие охранительную функцию государства (вооруженные силы, полиция, разведка, спецслужбы, пенитенциарные учреждения);
2) реализующие экономическую и социально-культурную функции (образовательные, научно-исследовательские учреждения, предприятия связи, транспорта и др.).
Органы государства образуют государственный аппарат. Включение государственных организаций в механизм государства обусловлено тем, что государство не только является политической организацией, но и выполняет экономическую, культурную, социальную и иные функции. Государственные организации непосредственно претворяют в жизнь государственно-властные предписания и создают материальные и духовные блага. Таким образом, механизм государства понимается в двух аспектах: в узком смысле – как органы государства и в широком – как совокупность государственных органов и организаций. Вместе с тем в юридической литературе высказано мнение, что механизм государства включает в себя помимо государственных органов и организаций еще и такие компоненты, как: публичные службы и корпорации; процедуры принятия государственных решений; ресурсное обеспечение (проф. Ю.А. Тихомиров). О государственных органах будет сказано подробнее дальше. Остановимся на характеристике других элементов механизма государства. К публичным относятся три группы служб: 1) занимающиеся охраной правопорядка, обеспечением законности и безопасности, обороной страны: армия, милиция, налоговая полиция, пограничные и железнодорожные войска, внутренние войска; 2) призванные оказывать общественные услуги в области телефонной, телеграфной, почтовой, электронной связи, транспортные и энергетические системы и иные службы, обеспечивающие жизнедеятельность общества. В сфере оказания государственных услуг в настоящее время действуют федеральные агентства, которые кроме этих функций выполняют функции управления государственным имуществом и правоприменительную деятельность, например Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по энергетике и др.; 3) государственные корпорации, сочетающие функции самостоятельных хозяйствующих субъектов и государственного управления (Газпром, Водохозстрой и др.).
Среди процедур принятия государственных решений различают пять видов:
1) выборы и референдумы;
2) самостоятельное принятие решений государственным органом на основе собственного регламента или иных ведомственных правил;
3) совместное принятие решений несколькими субъектами права.
Например, письмо Минюста России и Генпрокуратуры России от 18 августа 1999 г. о статусе объединений, члены которых правомочны осуществлять адвокатскую деятельность; совместное постановление пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»; 4) согласованное принятие решений, например, в рамках бюджетного процесса; 5) принятие решений в соответствии с принципами и нормами международного права, актами межгосударственных объединений (СНГ, Совет Европы и др.). Ресурсное обеспечение механизма государства состоит из: а) управления государственной собственностью; б) регулирования бюджетно-налоговых отношений; в) использования природных ресурсов; г) материально-технического обеспечения; д) режима использования людских ресурсов в соответствии с законодательством о труде, занятости. Принято выделять следующие особенности механизма государства: 1) это целостная иерархическая система государственных органов и организаций. Целостность обеспечивается едиными принципами организации и деятельности, едиными задачами и целями; 2) первичные структурные звенья механизма составляют государственные органы и организации; 3) механизм служит средством осуществления государственной власти и функций государства; 4) для обеспечения государственно-властных велений механизм имеет непосредственные орудия принуждения – суды, тюрьмы, вооруженные силы и др.; 5) сложность и многообразие органов государства и государственных организаций. Структура механизма изменчива и во многом зависит от изменения задач управления, которые стоят перед государством на том или ином этапе его развития. Важнейшим структурным элементом механизма является орган государства. Это относительно самостоятельная часть государства, предназначенная для выполнения его функций. В отличие от государственных организаций орган государства характеризуется следующими признаками: а) представляет собой автономную часть государства, которая учреждается в установленном законом порядке (посредством выборов, назначения и др.); б) наделен властными полномочиями определенного содержания и объема, которые закреплены в нормативных правовых актах; в) имеет право издавать обязательные к исполнению акты (нормативные правовые, правоприменительные, интерпретационные); г) вправе применять принуждение в случаях и в объеме, устанавливаемых в законодательном порядке; д) действует от имени государства; е) состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе; ж) источником финансирования деятельности служат государственный или местный бюджеты.
Виды органов государства. Принципы их организации и деятельности
В юридической науке используются различные критерии для классификации органов государства. Наиболее универсальной считается классификация по принципу разделения властей, т. е. деление органов государства на законодательные, исполнительные и судебные. По способу создания органы государства подразделяются на первичные и производные. Первичные органы создаются по установленной процедуре и получают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследования при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными органами, которые и наделяют их необходимыми полномочиями (например, исполнительные органы, органы прокуратуры и др.). По объему властных полномочий органы государства делятся на высшие и местные. Но не все местные органы являются государственными, например, органы местного самоуправления не входят в государственную систему. Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государство и распространяют свои властные полномочия на всю территорию государства. Местные органы государства распространяют свои полномочия только на территорию соответствующего региона. По широте компетенции выделяют органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции полномочны решать широкий круг вопросов (правительство). Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-либо одной функции или одного вида деятельности (министерство финансов, министерства экономики, обороны, юстиции и др.). По способу решения вопросов органы государства могут быть коллегиальными (парламент, правительство, центральная избирательная комиссия) и единоначальными (президент, уполномоченный по правам человека). Можно также выделить органы, которые действуют в обычных и чрезвычайных условиях. Последние чаще всего временные органы. В федеративных государствах принято деление на общефедеральные органы и органы субъектов федерации. Государственный аппарат строится и функционирует на основе определенных принципов, которые представляют собой основополагающие требования, предъявляемые к построению и деятельности органов государства. Данные требования не остаются неизменными в различных государствах и на разных этапах их развития. Например, в Советском государстве наиболее важными были следующие принципы: партийного руководства; подчинения работы аппарата политике; широкого участия масс в управлении делами государства; демократического централизма; социалистической законности; интернационализма; научного планирования и др. В настоящее время к общим принципам организации и работы государственного аппарата относятся: 1) легальный порядок образования и действия; 2) принцип законности; 3) оптимальность построения и структуры государственного аппарата, эффективность его деятельности; 4) профессионализм и компетентность государственных служащих; 5) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность; 6) приоритет прав человека, что выражается в двух моментах: а) признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина является смыслом и содержанием деятельности аппарата; б) основным критерием оценки работы государственных органов служит полнота обеспечения прав и свобод человека государством; 7) разграничение компетенции и сфер ведения между различными органами; 8) открытость государственной службы, т. е. доступность общественному контролю; 9) равный доступ граждан к государственной службе; 10) принцип разделения властей. Все названные принципы должны соблюдаться в комплексе, так как одинаково значимы и взаимосвязаны в функционировании государственного аппарата.
Принцип разделения властей как организационно-правовая основа деятельности государственного аппарата
Разделение властей исторически известно давно, его использовали еще древние греки, чтобы обезопасить государственный строй от изменений. Например, в Афинах законодательная власть принадлежала Народному Собранию, исполнительная – Совету пятисот и коллегии стратегов и архонтов, судебная – ареопагу как верховному судебному органу. Древние мыслители Аристотель, Эпикур (341–270 гг. до н. э.), Полибий (210–123 до н. э.) и др. обосновывали именно такое устройство. Однако большая заслуга в теоретической разработке принципа разделения властей принадлежит Д. Локку (1632–1704) и Ш. Монтескье (1689–1755). Учение о разделении властей стало быстро развиваться в период разложения феодальных отношений и развития капитализма в Западной Европе в XVII–XVIII вв. Капитализм с его индивидуальной свободой и частной инициативой требовал новых подходов к осуществлению власти. По теории Д. Локка, власть может быть эффективной, если она разделена между ее носителями. Законодательная и исполнительная власти должны быть разделены, писал он в своем произведении «Два трактата о государственном правлении». Такое разделение необходимо для предотвращения злоупотребления властью. При этом под законодательной властью он имел в виду парламент, а под исполнительной – короля. Д. Локк различал три ветви власти: законодательную, исполнительную и федеративную. Под последней он понимал сферу внешней политики, отношения с иностранными государствами. Судебную власть он не называл в качестве самостоятельной ветви, а включал в состав исполнительной. По Д. Локку, законодательная власть является верховной. Если между законодательной и исполнительной властями возникает конфликт, например исполнительная власть не созывает законодательный орган в надлежащее время, значит, она вступает в состояние войны с народом и должна быть сменена силой. «Несправедливой и беззаконной силе, – писал Локк, – нельзя противопоставить ничего, кроме такой же силы». Теория разделения властей получила законченный и аргументированный вид в работах Ш. Монтескье. Поэтому он по праву считается основоположником этой теории. Ш. Монтескье полагал, что каждая из ветвей власти обладает в отношении другой средствами контроля, причем этот контроль взаимный. Назначение каждой ветви власти состоит в следующем: законодательная власть создает законы, изменяет и отменяет их; исполнительная власть осуществляет законы, принятые законодательными органами; судебная власть «карает преступления и разрешает столкновения частных лиц». Свобода и безопасность людей зависят прежде всего от функционирования судебной власти. Задача судей – добиться того, чтобы их решения и приговоры «всегда были лишь точным применением текста закона». Законодательная власть играет доминирующую роль, в то время как две другие власти реализуют законы и их деятельность имеет подзаконный характер. Ш. Монтескье определил также некоторые гарантии, предохраняющие от узурпации власти и концентрации ее в одних руках. Например, законодательные органы не должны собираться по собственной инициативе и не имеют права распускать себя. Время созыва и продолжительность заседаний законодательных органов определяются исполнительной властью. Законодательное собрание не должно иметь власти судить лицо исполнительной власти, а суды призваны умерять закон для блага самого закона. Таким образом, разделение и взаимное сдерживание властей служит главным условием политической свободы в обществе. Считается, что наиболее последовательным воплощением принципа разделения властей является Конституция США 1787 г. При этом Конституция исходит из трех главных посылок: 1) сувереном является народ; 2) ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа; 3) власть едина, разделяются лишь властные полномочия. Единство власти обусловлено единством суверенитета. Система сдержек и противовесов покоится на следующих основополагающих началах: а) все ветви власти имеют различные источники формирования (законодательная власть формируется народом путем выборов, исполнительная, например Президент, избирается народом косвенным путем; судебная, в частности Верховный суд, – формируется совместно Президентом и Сенатом); б) все органы власти имеют разные сроки полномочий (например, судьи Верховного суда занимают свои должности пожизненно, Президент избирается на четыре года, Палата представителей – на два года). Таким образом, все три ветви власти обладают самостоятельностью по отношению друг к другу и предупреждается одновременное обновление их состава. В результате сохраняются их устойчивость и преемственность в деятельности; в) каждая из ветвей власти обладает такими сдержками и противовесами, которые позволяют ей нейтрализовать узурпацию власти другими ветвями (например, право отлагательного вето Президента, право Конгресса отклонить законопредложения исполнительной власти, право импичмента в отношении Президента и др.). Учение о разделении властей в течение многих лет совершенствовалось и развивалось, уточнялось и адаптировалось к новым условиям. Привлекает внимание трактовка принципа разделения властей, предложенная современным американским политологом Винсентом Остромом. Он полагает, что верховной власти вообще не должно быть в государстве. Действия любой власти могут быть оспорены. Но эффективность властных полномочий зависит от согласованного действия всех трех властей. В России принцип разделения властей получил конституционное закрепление в ст. 10 Конституции РФ, где провозглашена самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Охарактеризуем назначение каждой из ветвей власти. Законодательная власть в любом государстве осуществляется представительным органом, избираемым населением страны, который решает все вопросы в коллегиальном порядке. В разных странах законодательный представительный орган имеет разные названия: Федеральное Собрание, Законодательное, Народное или Национальное Собрание, Конгресс, Сейм и т. д. Все эти органы принято обозначать одним термином – парламент. Структура, состав, компетенция парламента регулируются чаще всего конституцией конкретного государства и другими актами конституционного законодательства. В большинстве стран парламент состоит из двух палат: верхней и нижней. Нижняя палата формируется, как правило, путем прямых выборов, и депутатов избирают на определенный срок: в Российской Федерации – сроком на 5 лет, в США палата представителей избирается сроком на 2 года. Существует принцип несовместимости избрания депутатом законодательного органа и работы на государственной службе. Это обеспечивает независимость депутатской деятельности и профессионализм в законотворчестве. Верхняя палата формируется различным путем: в Великобритании в Палате лордов места переходят чаще всего по наследству, в других странах верхняя палата создается путем назначения (Италия, Индия, Канада, Таиланд), в ряде стран она избирается (США, Бразилия). В некоторых государствах создается однопалатный парламент (Сенегал, Алжир, Ангола и др.). В федеративных государствах верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Функции, выполняемые парламентом, разнообразны, но главная из них – законодательная, принятие законов по определенной законодательной процедуре. Эта функция является важной и объемной, так как закон в демократически устроенном государстве обладает верховенством и определяет деятельность других ветвей власти – исполнительной и судебной. Парламент также осуществляет представительные функции, которые вытекают из его природы как выборного органа народа, призванного выражать интересы всего общества. Парламенту принадлежит учредительная функция, которая позволяет ему непосредственно создавать высшие органы государства. Например, в России Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя федерального Правительства. Совет Федерации назначает Генерального прокурора и судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. Обе палаты формируют на паритетных (равных) началах Счетную палату РФ. Парламент обладает исключительными бюджетными правами: только ему принадлежит право принятия закона о государственном бюджете. Парламент ратифицирует важнейшие международные договоры. Существенную часть парламентской деятельности составляет контрольная функция, которая выражается в контроле за работой правительства и осуществляется в форме запросов, отчетов, объявления вотума недоверия, контроля за делегированным законодательством и др. В отдельных странах парламенту принадлежат судебные полномочия. Так, в Великобритании Судебный комитет Палаты лордов выступает высшей судебной инстанцией по гражданским делам. Кроме того, парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями, например решает вопрос об импичменте президенту страны. К внутренним органам парламента относятся партийные фракции, объединяющие депутатов, принадлежащих к одной партии, избирательному объединению или блоку партий. Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комиссии и комитеты, создаваемые из членов палаты. Законодательная власть может осуществляться и внепарламентским способом, например путем принятия законов монархом (в Катаре, Омане, Саудовской Аравии) или путем референдума. Главное назначение исполнительной власти – исполнение законов, их реализация в процессе управления обществом. Исполнительная власть представлена разветвленной системой государственных органов, многочисленных и разнообразных по выполняемым полномочиям. Органы исполнительной власти основаны на строгом вертикальном подчинении: вышестоящие органы вправе давать нижестоящим органам обязательные для исполнения указания. Следовательно, исполнительной власти свойственна строгая иерархичность. В парламентарных республиках и парламентарных монархиях исполнительная власть сосредоточена в правительстве и в полномочиях возглавляющего его премьер-министра (главы правительства), в президентских и смешанных республиках – в руках президента.
Принято выделять три уровня территориальной организации исполнительной власти:
1) общегосударственная исполнительная власть;
2) исполнительная власть субъекта федерации;
3) исполнительная власть органов местного самоуправления.
Кроме того, различают органы исполнительной власти общей компетенции (президент, правительство, губернатор) и отраслевой (министерства, ведомства). Исполнительной власти присущи следующие черты: – относительная самостоятельность и независимость. Это означает, что никакая другая ветвь власти не имеет право принимать на себя и осуществлять функции исполнительной власти. Она действует самостоятельно в пределах своей компетенции, установленной конституцией и законами; – универсальность, которая выражается в том, что исполнительная власть функционирует постоянно и на всей территории государства; – подзаконность: все акты органов исполнительной власти не могут противоречить законам. Помимо того, возможна проверка в судебном порядке законности действий и актов органов исполнительной власти; – структурированность, которая выражается в том, что исполнительная власть действует от имени государства (кроме случаев делегирования государственных полномочий иным органам и организациям), а главным структурным элементом выступает орган государства и его структурные подразделения; – организующий характер, т. е. организация сложной системы управления в различных сферах жизни общества, обеспечение определенного правопорядка, его охрана, защита прав и свобод личности; – право на применение принуждения для выполнения возложенных на нее задач, но в формах и в пределах, установленных законом; – право принятия общеобязательных для исполнения нормативных, правоприменительных актов. Например, федеральное Правительство вправе принимать постановления и распоряжения, издаваемые по вопросам его компетенции. Эти акты могут быть отменены Президентом РФ в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и его указам и могут быть признаны неконституционными Конституционным Судом РФ. Среди других ветвей власти судебная власть занимает особое место, так как на нее возложено осуществление правосудия, имеющего своим конечным результатом защиту прав, свобод и законных интересов личности.
Судебная власть обладает специфической юридической природой, что проявляется в следующих ее признаках:
1) самостоятельность и независимость, обладание всей полнотой собственной компетенции, достаточной для выполнения возложенных задач; подчинение при осуществлении правосудия только Конституции и действующим законам;
2) наделение только ей присущими функциями, главными из которых являются правозащитная, судебного контроля, толкования права, правовосстановительная, превентивная и др.;
3) осуществление правосудия в строго определенной законом процессуальной форме. Это обеспечивает невмешательство извне в процесс отправления правосудия, в том числе со стороны законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и граждан;
4) осуществление правосудия только судом, выступающим от имени государства;
5) обладает правом законодательной инициативы. Оно принадлежит Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному судам Российской Федерации по вопросам их ведения; 6) занимает особое место в системе сдержек и противовесов другим ветвям государственной власти, поскольку судебная власть контролирует конституционность (Конституционный Суд РФ) и законность принятых актов, принадлежащих законодательной и исполнительной власти, а также обеспечивает единообразное применение закона;
7) судебная практика служит источником права: судебные органы принимают решения, содержащие правовые положения, восполняют пробелы в действующем законодательстве, их толкования содержат элемент нормативности, а в целом судебная практика оказывает непосредственное регулирующее воздействие на общественные отношения, систему законодательства и учитывается правотворческими органами при его обновлении. Несмотря на самостоятельность судебной власти в системе разделения властей, она тесно взаимодействует с другими ветвями власти: с законодательной, поскольку при осуществлении правосудия руководствуется законами, а с исполнительной властью – при реализации судебных решений. Все три власти обеспечивают единство функционирования государства, не заменяют и не вытесняют друг друга. Высокая роль судебной власти в обществе – показатель самоограничения государства, предоставляющего возможность гражданам использовать суд для защиты своих прав, свобод и законных интересов, в том числе от произвола государственных органов, должностных лиц, чиновников. Это свидетельствует о демократическом развитии общества
Понятие, сущность бюрократии и ее роль в выполнении функций государства
Как уже отмечалось, отличительным признаком государственного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государственными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией. Понятие «бюрократия» происходит от франц. слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюрократия» можно перевести как власть письменного стола. Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурней (1712–1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления. Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам: 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) марксистской; 3) восточной (имперской, азиатской, китайской). Наибольшую разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах. Основные положения этой теории состоят в следующем: 1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых – компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции; 2) бюрократическая организация – рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом; 3) упорядоченность делопроизводства, т. е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок; 4) иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации; 5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению; 6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права; 7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т. е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Эти идеи развивал аналогичным образом американский Президент В. Вильсон, который в своем труде «Изучение бюрократии» (1887) исходил из следующих посылок: наличие единого управляющего центра в любой системе правления; отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политических пристрастий; профессионализм служащих; организационная иерархия. В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления. В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром). Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны); во-вторых, идеей самоуправления, т. е. участия населения в управлении обществом. Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций. В.И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использования профессиональных управленцев в советском государственном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: «Каждая кухарка может управлять государством». Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение советской управленческой системы в командно-административную. Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточной. А поскольку ее классическим примером служит китайская система бюрократии, то ее иногда именуют и китайской. Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями императора.
Проф. А.В. Оболонский выделяет следующий механизм подчинения китайских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финансовая зависимость от императорского жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например, запрещались браки с женщинами из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника. Китайская система оказалась очень живучей и просуществовала более двух тысячелетий. Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню организованности системы управления. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу. Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден негативными чертами бюрократической организации, которые состоят в следующем: 1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и безответственной; 2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохранению и использует свое положение для распоряжения общественными делами; 3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), поскольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу; 4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом, а все другие – непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника; 5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализму, поскольку чиновник следит за соблюдением процедуры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управленческой деятельности подменяется соблюдением формы; 6) расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. Достаточно сослаться на такие факты: в нынешней России общая численность работников аппарата составляет 1 млн 130 тыс. чиновников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тысячу жителей приходилось до 0,3 чиновника, в СССР в 1991 г. – 4,8, а в современной России – 7,9. Таким образом, за последние десять лет аппарат власти вырос более чем в полтора раза; 7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти. Отсюда бюрократизм работает на себя, вместо того чтобы работать на общество. Кроме того, чиновники охраняют свои привилегии, используют свое положение в ущерб управляемым. В литературе называют и другие характерные черты бюрократизма, например консерватизм, безразличие к конечному результату своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизированной организации. В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла законодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно этому Закону под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и ее субъектов, а также лиц, замещающих государственные должности. Государственная служба состоит из следующих трех видов: а) государственной гражданской службы, т. е. службы в государственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную службу субъекта Федерации; б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ); в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина). Поскольку военная и правоохранительная служба составляют специфические виды государственной службы, остановимся на государственной гражданской службе. Она регулируется специальным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и регулирует отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственного служащего. Законом установлены следующие принципы гражданской службы: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами; 4) профессионализм и компетентность служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную и служебную деятельность. Законом предусмотрены следующие условия для поступления на государственную гражданскую службу в нашей стране: наличие российского гражданства, дееспособность, возраст – от 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации – русским, а также соответствующие квалификационные требования. Последние включают требования к уровню профессионального образования, стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Установлены определенные ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Они состоят в следующем:
1) нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой;
2) нельзя состоять депутатом законодательного (представительного) органа или органа местного самоуправления;
3) государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью;
4) нельзя участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;
5) не допускается использование в неслужебных целях средств материально-технического и иного обеспечения, т. е. нельзя использовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию;
6) нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
7) запрещается получать от физических и юридических лиц подарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей;
8) не допускается участие в забастовках;
9) запрещается выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц;
10) государственный служащий обязан ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности;
11) обязанность хранить государственную и служебную тайну, в том числе и после выхода на пенсию, и др.
Вместе с тем Законом предусмотрены некоторые льготы государственным служащим, квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания, основания для увольнения и т. д. Предельный возраст для государственной службы установлен в 65 лет. Специальное внимание в Законе уделено случаям получения государственным служащим неправомерного приказа или распоряжения. Таким образом, организация управления в Российском государстве вполне соответствует западным эталонам и теоретическим концепциям.
Комментариев нет:
Отправить комментарий