ИОГП. Лекция 5. Изменения в государственно-правовом устройстве и праве в период правления Петра I. Становление абсолютной монархии в Российском государстве.

Практические занятия: 

1. Провозглашение России империей. Правовой статус монарха. 

2. Создание коллегиальной системы управления. 

3. «Артикул воинский». 

4. «Краткое изображение процессов». 

1. Особенности уголовного права. 

2. Особенности процессуального права. 

Самостоятельная работа обучающихся: 

- Составление схем, таблиц, Написание опорных конспектов 

- Изучение рекомендованной литературы и анализ нормативно-правовых источников по хрестоматии

- Работа с лекционным материалом

СТАНОВЛЕНИЕ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия, которая возникла не сразу после образования централизованного государства и установления самодержавного строя, так как самодержавие еще не есть абсолютизм. Для последнего требуется ряд условий и предпосылок. Централизация . Сразу же по завершении «Смуты» правительство попыталось централизовать всю систему управления страной. Централизация коснулась как приказов, так и местных органов управления. Принцип территориального управления, который проводился в реформах середины XVI в. (губные и земские избы, выборность на местах, относительная автономия местных миров и т.п.) должен был уступить место другому принципу. Уже в первой половине XVII в. земских судей и губных старост почти повсеместно заменяют воеводы. Власть воеводы распространялась на весь уезд (состоявший из волостей и станов и уездного города) и охватывала военные, полицейские судебные и финансовые сферы. Уезд становился цельной административной единицей и власть в нем осуществлял не выборный, а назначаемый руководитель. В отличие от кормленщиков воеводы не получали кормов, но добровольные приношения не возбранялись. В XVII в. была расширена компетенция губных изб (кроме дел о разбое и краже, они стали рассматривать также дела об убийствах, поджогах, оскорблении родительской власти, совращении из православия и др.). Губные избы действовали параллельно с приказными избами на местах, которые возглавляли воеводы. Разделение полномочий между губными избами и воеводами не было четким, как не была определенной и политика правительства в отношении губных изб: они то закрывались, то открывались вновь, то действовали независимо от воевод, то им подчинялись. Земские избы были подчинены воеводам, их компетенция сужена: судебные функции избы выполняли только в дворцовых и черных крестьянских волостях, повсеместно суд стали вершить воеводы. Земские избы продолжали ведать казенными сборами и местными хозяйственными делами (сборы на местные нужды, распоряжение общинной землей и проч.). Бременем на них ложилась обязанность кормления воевод, приказных людей, дьяков и подьячих. Приграничные уезды в середине XVII в. соединяются в крупные военные округа в целях совершенствования обороны государства (западная, южная, юго-восточная границы). Округа получили названия разрядов, во главе каждого стоял окружной воевода и ему подчинялись воеводы уездные. К концу века такие округа стали образовываться не только в приграничных, но и в центральных районах (Московский, Владимирский, Смоленский округа). В.О. Ключевский полагал, что эти округа стали основой для губернского деления, проведенного позже Петром I. Централизация затронула систему приказных учреждений. К концу XVII в. существовало более 50 приказов. Затруднены были разграничение приказной компетенции и контроль за их деятельностью. Централизация осуществлялась Двумя способами: путем слияния нескольких приказов в один (укрупнение) или путем подчинения деятельности нескольких приказов одному руководству. Тенденции к укрупнению структур управленческих органов и централизации их работы, приведут позже к замене приказных учреждений коллегиями. Контроль . Характерный для государственного аппарата централизованного (и абсолютистского) государства признак — это наличие и активная работа контролирующих органов. Счетные палаты, Государственный контроль и т.п. органы появлялись в государствах Западной Европы в период становления абсолютных монархий. В России XVII в. финансовый контроль был возложен на приказ Счетных дел, который вел учет доходов и расходов по книгам и документации других центральных приказов и областных учреждений, требовал отчетов от местных финансовых органов, посылал запросы во все учреждения и т.д. Другим специальным учреждением стал приказ Тайных дел, в значительной мере выполнявший роль царской канцелярии. Он же был и органом особого царского надзора за управлением, чиновники приказа наблюдали за послами, воеводами и другими высшими государственными чинами. Деятельность приказа осуществлялась тайно от Боярской думы.

Упадок Земских соборов Земские соборы XVII в. составлялись из выборных и невыборных должностных лиц. В число последних входили члены Боярской думы и Освященного собора в полном составе. Выборная часть Собора формировалась из высших столичных служилых и торговых чинов, уездных дворянских корпораций, объединений служилых «приборных» людей (стрелецких полков, казачьих частей и т.п.). Избирательные округа тяглых людей формировались не по корпоративному, а по территориальному принципу — местные общества, сотни, слободы («черные сотни»). Законодательная деятельность земских соборов продолжалась до 1642 г., эпизодически эта деятельность возобновлялась также на соборах 1648 и 1653 гг. Однако систематического и правового закрепления законодательной функции за Собором не существовало, ее оживляли, как правило, чрезвычайные обстоятельства. Неопределенными оставались сроки созыва Собора, его компетенция, состав, взаимодействие с Думой и приказами и т.п. Была представительная процедура (выборы, представительство, совещания, подача мнений и пр.), но не было определенного статуса. Поводом к созыву соборов оставались только финансовые нужды (введение новых налогов, займов среди денежных слоев населения и пр.). Лишь соборы 1618,1648 и 1650 гг., да избирательные соборы (выбиравшие на царство) прямо не рассматривали вопросов пополнения казны. Соборы рассматривались как орудие правительственного управления. Воеводы организовывали явку избирателей на избирательные съезды, выборные рассматривали свою соборную деятельность как повинность. Наиболее активная деятельность соборов по времени совпала с упадком местного самоуправления, его подчинением воеводам и приказам. Поэтому соборы становились придатком центрального государственного управления, совещательными собраниями. К этому добавились социальные противоречия, назревали разногласия, быстро разрастающиеся в обществе. Закрепощение крестьянства вывело эту социальную группу из избирательного соборного корпуса, между уездным местным дворянством и боярской олигархией назревали резкие противоречия. Верхи столичного дворянства занимали изменчивую позицию, попеременно склоняясь то в сторону боярской верхушки, то в сторону земских служилых людей. Дворяне резко выступали против бюрократического московского дьячества, настаивали на пересмотре порядка обложения (не с размеров земли, а с численности крестьян на ней), на секуляризации церковных земель и имуществ и т.п. Московское купечество и торговые городовые люди жаловались на злоупотребления воевод, казенных служб, тяжесть налогов. Когда в 1656 г. правительство начало выпускать медные деньги и это привело к финансовому и социальному кризису, на Соборе 1662 г. именно торговые люди просили государя созвать всеземское совещание для решения проблемы, именно Собор мог разрешить острые социальные противоречия. Эта инициатива не была поддержана, а в Москве в 1662 г. прошел так называемый медный бунт. Земский собор как представительный орган утрачивал связи с теми слоями, которые он когда-то представлял: сначала отпали выборные от духовенства и сельского населения и в Соборе остались служилые и посадские тяглые люди (купцы, «черные сотни»). Уже в 1634 г. на Соборе отсутствуют представители от городового (немосковского) посадского населения. Земский собор опять превращался в собрание столичных служилых и торговых чинов. На Соборе 1650 г. было сужено представительство от столичных торговых кругов. Некоторые важные решения даже на Соборе принимались не всем его составом, а только представителями отдельных групп (так было принято положение о выслуженных вотчинах, — его приняла Дума, духовенство и служилые люди (представители посадов в обсуждении не участвовали). Соборы не созывались после 1654 г. Их заменили сословные совещания: в 1672 г. при наступлении турецкого султана государь совещался с Думой и высшим духовенством. За период с 1660 по 1682 г. прошло семь таких совещаний. В1681 г. вопросы военной реформы обсуждались лишь со служилыми ратными людьми. В 1682 г. Собор (представленный духовенством и служилыми людьми) был собран с одной целью — утвердить на престоле «старшего» царя Ивана и «младшего» царя Петра, в 1698 г. — для осуждения царевны Софьи. В обоих случаях состав соборов был довольно случайным. Земское представительство (как в центре, так и на местах) угасло в результате централизации и бюрократизации управления, сословного разделения, государственного закрепощения крестьянства и части посадов.

Еще в эпоху царя Алексея Михайловича в стране создаются предпосылки и появляются стремления для проведения реформ. В Москве образовался кружок реформаторов (во главе с провинциальным дворянином А.Л. Ордин-Нащекиным), имевших определенно западническую ориентацию. Вместе с тем в планы реформаторов и дипломатов второй половины XVII в. входило образованию союза всех славянских народов (включая поляков и балканских славян), Польша из врага России должна была превратиться в ее союзника (Нащекин готовил Андрусовский мир с Польшей 1667 г.). Другими важными внешнеполитическими акциями России стали развитие торговых отношений с Персией и Средней Азией (Хивой и Бухарой), а также продвижение на Дальний Восток, где планировалось осуществить казацкую колонизацию Приамурья. Уже в конце XVII в. политическая активность России вновь направляется на Прибалтику с целью выйти к морским портам Нарвы и Ивангорода, которыми владела Швеция. Ордин-Нащекин задумывал для этой цели военно-политический союз России с Польшей. Во внутригосударственных делах одной из главных целей реформаторов становилось развитие отечественных промышленности и торговли. Народное хозяйство должно было стать одним из главных объектов государственного регулирования. С этим связывалась задача освобождения торгово-промышленного класса от мелочной опеки приказной администрации, для чего были сделаны попытки в ряде мест ввести городское земское самоуправление (в Пскове в 1665 г.). Основные направления этой политики были закреплены в Новоторговом уставе 1667 г. В Уставе предусматривались меры финансового характера (выдача ссуд, освобождение от налогов и т.п.), направленные на поддержание конкурентоспособности отечественных производителей в экспортной торговле; предлагалось создание особого Торгового приказа (Приказ купецких дел), ставшего предшественником петровской Бурмистерской палаты и ведавшего делами всего торгово-промышленного населения России. Уже в конце XVII в. предлагались также пути проведения военной реформы — замену дворянского ополчения рекрутскими наборами из разных сословий населения. Появилась идея создания флота на Балтийском или Каспийском морях. Основным направлением в реформировании государственного управления должна была стать его децентрализация, сокращение приказной бюрократии. В 1686 г. Россия подписала «вечный мир» с Польшей, провозглашавшей совместную борьбу с Турцией. Другими союзниками России стали Германская империя и Венеция, Россия вступала в коалиционный европейский союз (по договору с Польшей за Москвой навсегда закреплялся Киев и другие территории, переданные ей по Андрусовскому миру). Важными внутригосударственными реформами конца XVII в. стали отмена местничества (1682) и военная реформа (в русских войсках вводился иноземный, «немецкий» строй).

Близкий К царевне Софье кн. В.В. Голицын, продолжавший реформационные начинания Ордин-Нащекина, планировал частичное освобождение крестьян, предполагая обложить их государственными податями по земле, которую они обрабатывали. Дворянам же в качестве компенсации за потерянных крестьян и земли, предполагалось увеличить денежные служебные оклады. Проект не был реализован, как и многие другие идеи реформаторов. Вместе с тем как внешнеполитические, так и внутригосударственные начинания реформаторов конца XVII в. заложили основы петровских радикальных преобразований первой четверти XVIII в.

Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской , так и духовной) в руках одной личное ти. Однако это не единственный признак. Сосредоточение власти осуществлялось египетскими фараонами, римскими императорами и диктаторами XX в. Это не было абсолютной монархией. Для возникновения последней необходим переходный период от феодальной системы к капиталистической. Этот переход в разных странах происходил в разные исторические периоды, сохраняя при этом общие черты. Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений. Эти признаки присущи и российскому абсолютизму. Однако у него были свои существенные особенности: абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а абсолютизм в России совпал с развитием крепостничества; социальной базой западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами (вольными, имперскими), а российский абсолютизм опирался в основном на крепостническое дворянство, служилое сословие. Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Экспансионистские устремления выразились прежде всего в стремлении к расширению своей территории и выходу к морям. Другим направлением экспансии стала политика дальнейшего закрепощения, принявшая наиболее жестокие формы в XVIII в. Усиление роли государства проявилось и в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

Государство, возникшее в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все мелочи жизни, регламентируя их. В отдельные периоды существования абсолютной монархии ее идеологией становилась идеология просвещения: возникали правовые формы, напоминающие западноевропейские (французские, английские), предпринимались попытки создать правовые основы государственности («правового государства»), конституции, культурного просветительства. Эти тенденции были обусловлены не только личностью того или иного монарха (Екатерины II, Александра I), но и социально-экономической и политической ситуацией. Часть дворянства отказывалась от традиционных и консервативных методов хозяйствования и политики, искала более гибкие формы. Этому способствовало культурное и промышленное развитие страны. «Просвещенный абсолютизм» возникал в периоды, когда старые (полицейские и патриархальные) методы управления становились неэффективными. Однако в любой момент мог быть осуществлен возврат к старым приемам (либеральный период правления Екатерины II закончился после крестьянской войны Пугачева). Для системы властвования, установившейся в эпоху абсолютизма, характерны довольно частые дворцовые перевороты, осуществляемые дворянской аристократией и дворцовой гвардией. Означало ли это ослабление и кризис системы абсолютной монархии? Видимо, нет. Легкость, с которой происходила смена монархов, свидетельствует о том, что в установившейся и укрепившейся системе абсолютистской монархии личность монарха уже не имела особого значения. Все решал сам механизм власти, в котором каждый член общества и государства был только «винтиком». Для политической идеологии абсолютизма характерно стремление к четкой классификации социальных групп и индивидов: личность растворяется в таких понятиях, как «солдат», «заключенный», «чиновник» и т.п. Государство с помощью правовых норм стремится регламентировать деятельность каждого подданного. Для абсолютизма характерен еще один признак — обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу. Государственный аппарат в целом, отдельные его части действуют по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкает Генеральный регламент. В сфере экономической идеологии господствующей становится философия меркантилизма, ориентирующая экономику на превышение экспорта над импортом, накопление, бережливость и государственный протекционизм.

Областью зарождения капиталистических элементов (без проявления которых невозможно установление абсолютизма) в России стали мануфактурное производство (государственное и частное), барщинное помещичье производство, отходные промыслы и крестьянская торговля (областью накопления капитала, разумеется, оставалась и купеческая торговля). В XVIII в. в России действовало около 200 мануфактур (государственных, купеческих, владельческих), на которых было занято до 50 тыс. рабочих. Однако не существовало свободного рынка труда: на мануфактурах были заняты приписные крестьяне, отходники и беглые.

Несмотря на сопротивление дворянства и бюрократии, крестьянство как экономический фактор играло все более важную роль. Наряду с этим крепостной труд превалировал над свободным. Этому способствовало то, что сильный сектор государственной промышленности основывайся на труде крепостных. Крестьянские повинности (барщинные дни) не регламентировались законом, что усиливало произвол. Эксплуатация непашенных крестьян (ремесленников, отходников) была не выгодна помещикам, поэтому они препятствовали неземледельческой хозяйственной деятельности крестьян. Сильно ограничивалась миграция крестьян: плодородные южные земли осваивали помещики и беглые крестьяне; единоличное хозяйство там не развивалось (этому препятствовало правовое: уравнивание однодворцев с государственными крестьянами). Обязанность уплачивать подушную подать и оброчный сбор помимо владельческих (крепостных) с 1719 г. была распространена и на черносошных крестьян, однодворцев, украинцев, татар и ясачных людей, а с 1724 г. — на всех попавших в переписные книги. Вся эта масса крестьян относилась к государственным. К этому времени уже сложился всероссийский рынок, центром торговых связей которого осталась Москва. 1 орговали купцы, помещики и крестьяне. Характерно отношение законодателя к торгующим крестьянам — наряду с установлением разрешений и льгот для них закон был постоянно склонен ограничивать эту деятельность. В 1711 г. установлены льготы крестьянам, торгующим в городах, но уже в 1722 г. деревенским торговцам запрещалось торговать в городах. В 1731 г. крестьянам запретили торговать в портах, выпускать промышленные товары и брать подряды. В 1723 г. были установлены ограничения для записи крестьян в посад. С 1726 г. началась выдача паспортов крестьянам-отходникам. Крестьянам не разрешалось записываться добровольцами в армию (1727) и приносить присягу (1741). В 1745 г. был издан Указ, разрешавший крестьянам торговать в селах, а в 1748 г. они получили право записываться в купечество. Черносошные крестьяне, жившие общиной, сохраняли право собственности на пашни, покосы и угодья, которые они обрабатывали; могли их продать, заложить, отдать в приданое. Они уплачивали государству денежный оброк и выполняли натуральные повинности. Крестьяне нерусского населения Поволжья и Приуралья, кроме того, уплачивали ясак (натуральную дань) государству. Особую группу государственных крестьян составляли однодворцы (не попавшие в состав дворянства-шляхетства, выходцы из московских служилых людей). Они платили подушную и оброчную подати; с 1713 г. служили в ландмилиции, выполнявшей полицейские функции вплоть до 1783 г. Государственные крестьяне имели право переходить в иные сословия, менять место жительства, участвовать в государственных совещаниях, нередко освобождались от налогов. Вместе с тем их земли оставались объектом посягательств со стороны помещиков. Раздача частным владельцам казенных земель была приостановлена в 1778 г. (в процессе межевых реорганизаций) и в 1796 г., когда было запрещено продавать казенные земли. Частновладельческие крестьяне в XVIII в. составляли большинство крестьянского населения. Дворцовые крестьяне, проживающие на дворцовых землях, находились в управлении дворцовой канцелярии (с 1775 г. — казенных палат). Из среды дворцовых крестьян к началу XVIII в. выделялись крестьяне государевы, в 1797 г. переданные в ведение Департамента уделов. Наиболее многочисленной была группа помещичьих крестьян. К источникам закрепощения относилось рождение, запись по ревизии, закрепление незаконнорожденных подкидышей воспитателями, военнопленных нехристианского происхождения (до 1770 г.) и участников антиправительственных восстаний. Крепостное состояние могло возникнуть по договорам купли-продажи, мены, дарения (до 1783 г.). Прекращение крепостного состояния связывалось с отбыванием рекрутской повинности (освобождались также жена и дети рекрута), ссылкой крепостного в Сибирь, отпуском по отпускной грамоте или духовному завещанию, выкупом, отобранием имения помещика в казну, возвращением крепостного из плена, бегством в отдаленные окраины и записью в государственные волости, фабрики и заводы (с 1759 г.). Крестьянин, донесший на своего помещика, утаившего при переписи крепостные души, получал право подыскать себе нового господина либо идти в солдаты. Положение крепостных . Указом 1769 г. подчеркивалось, что земли, на которых проживали владельческие крестьяне, принадлежат не им, а их владельцам. Феодальные отработки крестьян выражались в барщине (начиная с XIX в. она была ограничена тремя днями в неделю), «месячине» (когда крестьянин всю неделю работал на господина, получая за это месячный провиант) и оброке в денежной форме. Большое число крепостных крестьян — это дворовые люди помещика, находившиеся на содержании у общины. Часть владельческих крестьян отпускалась на оброк или отдавалась внаем (на срок до пяти лет). Еще с конца XVII в. помещикам было предоставлено право продавать крестьян без земли, закладывать их, дарить, завещать, менять на имущество, расплачиваться ими за долги. Указы 1717 и 1720 гг., разрешившие выставлять в рекруты наемных людей, еще более активизировали торговлю людьми. Помещики могли перемещать крепостных из одного состояния в другое (из дворовых в пашенные), из одного селения в другое — для этого начиная с 1775 г. требовались подача заявления в верхний земский суд и уплата подати за год. Помещики разрешали браки крепостных (Указ 1724 г. о запрете принуждать к браку фактически не применялся), вышедшие замуж без разрешения помещика считались беглыми. На покупку женихов из других вотчин отпускались определенные суммы. Покупку недвижимости крепостной мог осуществлять только на имя помещика. Имевший лавку или завод уплачивал помещику поземельный сбор. Крестьянское имущество наследовалось только по мужской линии и по согласованию с помещиком. Крестьяне могли приобретать населенные земли на имя помещ,ика (с 60-х гг. XVIII в.). Запись крепостных в гильдии (с 1748 г.) осуществлялась по отпускной грамоте, выдаваемия в господином. С 1785 г. крестьянская торговля была ограничена продуктами собственного производства. С 1774 г. отлучка крестьянина с места проживания разрешалась только при наличии паспорта, выданного губернатором. Сенатский Указ 1758 г. предоставлял помещикам право штрафовать крестьян, подвергать их телесным наказаниям (палки и розги), тюремному заключению в вотчинных тюрьмах. С 1760 г. помещики получили право при посредстве местных властей отправлять крестьян в Сибирь, с 1765 г. — на каторжные работы на любой срок. Крестьян могли отдавать в смирительные дома и рекруты. Возвращение беглых крестьян (по указам 1661 и 1662 гг.) сопровождалось штрафной санкцией для принявших их помещиков — у него забирали нескольких крестьян. Для самих крестьян побег наказывался кнутом или каторжными работами. Злостные укрыватели беглых (помещики и приказчики) карались конфискацией имущества. «Экономические» крестьяне . За возможность управлять монастырскими крестьянами, число которых в конце XVII в. было значительным, развернулась борьба между Синодом и Коллегией экономии, завершившаяся лишь в 1764 г. Все церковные и монастырские крестьяне были переданы в ведение Коллегии экономии и стали называться «экономическими» крестьянами. В отличие от частновладельческих они не могли подвергаться произвольному переселению, но, как и первые, отдавались в рекруты и наказывались плетьми. Из их среды выделились архиерейские и монастырские служители, отбывавшие вместо рекрутской и оброчной повинностей пожизненную барщину. В 1786 г. эта категория крестьян уравнена с государственными. Приписные (посессионные) крестьяне . В 1721 г. был издан Указ, разрешавший купцам и заводчикам приобретать населенные деревни, чтобы обеспечивать рабочими руками создаваемые предприятия. В 1752 г. Указ определил число крестьян, которых можно было приобретать для работы на заводах, но уже в 1762 г. такая покупка запрещена: на фабриках могли работать только вольнонаемные люди по паспортам. Затем (в 1798 г.) последовало новое разрешение на приобретение крепостных для производства (в Указе 1797 г. эти крестьяне назывались посессионными), действовавшее до 1816 г. С 1722 г. разрешалась также приписка к фабрикам и заводам работающих на них беглых и пришлых людей; в 1736 г. к предприятиям навечно приписывались работавшие на них мастера, их владельцам уплачивалась компенсация. Но в 1754 г. был издан Указ, позволявший владельцам приписанных крестьян истребовать их обратно. За заводами оставались приписанные беглые, но принимать новых беглых крестьян впредь запрещалось. По инструкции 1743 г. к приписным (посессионным) приравнивались незаконнорожденные и «шатающиеся разночинцы». Посессионных крестьян нельзя было продавать отдельно от фабрик, переводить с фабрики на фабрику, отпускать на волю, закладывать или отдавать в рекруты за крепостных. Они выполняли рекрутскую повинность, уплачивая подать, платили подушный налог, фабриканты могли применять к ним телесные наказания и ссылку в Сибирь. Указ 1754 г. предоставил право заводчикам отдавать мастеровых в рекруты, а Сенат в 1775 г. признал эту категорию крестьян частновладельческими. По распоряжению Берг- и Мануфактур-коллегий заводчикам передавалась часть государственных крестьян. В отличие от приписанных к заводам навечно, на срок (пять лет) приписывались некоторые категории неимущих и «гулящих»людей. Если эти последние были приравнены по положению к крепостным, то бывшие государственные крестьяне, приписанные к фабрикам, с 1796 г. восстанавливают свой статус «казенных». Изменения в социальной структуре российского общества периода абсолютизма (на его ранних стадиях) приводили к появлению нового социального слоя, связанного с капиталистическим развитием экономики. Мелкие промыслы и мануфактуры составили основу для его появления. Поскольку большинство мануфактур были частновладельческими, вопрос о рабочих руках приобрел особую остроту для нарождающегося предпринимательства. Законодатель, учитывая государственный интерес к развитию промышленности, принял ряд мер, направленных на решение проблемы.

БЫЛ установлен порядок приписки к мануфактурам государственных крестьян (в государственном секторе экономики) и покупки их с землей при обязательном использовании их труда на мануфактурах (в частном секторе). Эти категории крестьян и получают наименование приписных и посессионных. В 1736 г. предпринимателям было дано разрешение покупать крестьян без земли, специально для использования в промышленности, с 1744 г. их можно приобретать целыми деревнями. Рост заработной платы в промышленном производстве стимулировал процесс приписки крестьян (значительная часть их заработков поступала через налоги в казну и через оброк помещикам). Существовали меры, с помощью которых приписные крестьяне могли устраниться от работы на мануфактурах: откупиться, уплатив определенные суммы, или выставить вместо себя нанятых людей. Большая часть приписных формировалась из частновладельческих крестьян и крестьян, закрепленных по Указу 1736 г. Дифференциация крестьянства приводила к выделению из его среды зажиточных людей: мануфактуристов, ростовщиков и купцов. Этот процесс наталкивался на многие препятствия социально-психологического, экономического и правового характера. Крестьянский отход ограничивался владельцами, заинтересованными в эксплуатации крестьян на барщине. Вместе с тем возрастание сумм оброка стимулировало помещиков к использованию труда крестьян на стороне, в отходах. Для промышленников запрет продавать крестьян без земли и в розницу (1721) затруднял использование их труда на предприятиях и мануфактурах. Управление приписными крестьянами осуществлялось Берг- и Мануфактур-коллегиями. Продажа этих крестьян разрешалась только вместе с мануфактурами. Такая организационная мера была возможна лишь в условиях крепостнического режима и по характеру напоминала прикрепление посадского населения к посадам, а крестьян — к земле, произведенное Соборным Уложением 1649 г. Она препятствовала перераспределению рабочей силы внутри отрасли и за ее пределами, не стимулировала повышение производительности труда и его качества. Однако это оказалось единственным способом в тех условиях сформировать контингент рабочей-силы в промышленности, создать «предпролетариат».

Промышленные предприятия и мануфактуры организовывались вблизи крупных центров, где сосредоточивались торговые связи, товарные массы и рабочие руки. Вокруг вновь образованных предприятий, приисков, шахт и верфей начинали возводиться новые поселения городского типа.

Нарождающаяся городская буржуазия была довольно пестрой по своему составу и происхождению. В целом она являлась податным сословием, но для некоторых ее групп (мануфактуристов, купцов высших гильдий и др.) устанавливались особые привилегии и льготы. Указами 60—80-х гг. XVII в. все дворы и слободы частных лиц, расположенные на территории посадов, отписывались в казну. Близлежащие к посадам слободы приписывались к посадам, а их владельцы взамен получали другие, отдаленные имения. Беломестцам запрещалось приобретать на посаде новые дворы; Указом 1693 г. владельческих и беглых людей запрещалось принимать в тягло. В порядке исключения к ремеслу и торговле с 1698 г. могли допускаться люди из «государевых волостей». Таможенный устав 1653 г. и Новоторговый устав 1667 г. предоставили торговым людям посада право свободной торговли. На купечество стали возлагаться новые управленческие и финансовые обязанности, например взимание «стрелецкой подати» (1681) или участие в работе Корабельной палаты. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало юридически оформляться городское сословие. По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно делилось на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные, в свою очередь, подразделялись на первую (банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера) и вторую (ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы) гильдии. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководство осуществляли старшины. Появление гильдий и и,ехов говорило о том, что корпоративные профессиональные начала противопоставлялись феодальным (сюзерено-вассальным) принципам хозяйственной организации, возникали новые стимулы к труду, неизвестные крепостнической системе. Эти системы (гильдейская и цеховая), вышедшие из средневековья, на первом этапе своего развития отнюдь не обеспечивали появления новых буржуазных и капиталистических начал. Они уживались с крепостничеством и абсолютизмом. Мануфактурное производство стимулировало рост торгового оборота. Основными формами торговой деятельности были ярмарки и торжки. Проникновение в состав купечества разбогатевших крестьян, отход от протекционистской политики вызывали нестабильность положения старого традиционного купечества.

Во время своей поездки по Европе в 1698 г. («великое посольство») Петр I приглашал в Россию на работу большое число иностранных мастеров. В 1702 г. в Германии публиковались такие же манифесты-приглашения, но кроме мастеров в Россию приглашались финансисты, фабриканты и ремесленники, Для приглашенных устанавливались различные льготы и привилегии. Мануфактур-коллегия занималась организацией зарубежного обучения русских мастеров. В российских городах правительство поощряло создание артелей, организационной формы предпринимательства, в которой происходило соединение труда и капитала. Еще раньше (в конце XVI в.) в России стали возникать торговые дома (Строгановых, Бажениных и др.). Финансовые льготы правительство предоставляло организаторам фабрик и заводов: они освобождались от казенных и местных городских повинностей, им давалось право беспошлинно торговать (в течение некоторого времени), получать безвозвратные субсидии и беспроцентные ссуды. Мануфактур-коллегия обязывалась поддерживать отечественное предпринимательство. До 1719 г. (до образования Мануфактур-коллегии) хозяевам торгово-промышленных компаний предоставлялось право суда над рабочими по гражданским и трудовым делам. Указом 1722 г. (июль) запрещалось снимать с фабрик рабочих, даже если они были беглыми крепостными крестьянами, еще в 1721 г. фабрикантам не дворянского происхождения разрешалось приобретать населенные деревни, приписывая их к фабрикам. На заводы для «исправления» направлялись осужденные женщины. Торгово-промышленный класс получал права и льготы, немногим уступающие дворянским.

Правящим классом оставалось дворянство. В период формирования абсолютной монархии происходила консолидация этого сословия. Особое положение феодальной аристократии (боярства) уже в конце XVII в. резко ограничивается, а затем и ликвидируется. Важным шагом в этом направлении являлся акт об отмене местничества (1682). Аристократическое происхождение утрачивает свои позиции при назначении на руководящие государственные посты. Его заменяют выслуга, квалификация и личная преданность государю и системе. Позже эти принципы будут оформлены в Табели о рангах (1722); функция государственной службы объединяет дворянство (поначалу Петр I хотел назвать это сословие «шляхетство») в политически и юридически консолидированную группу. Экономическую консолидацию завершил Указ о единонаследии (1714), ликвидировавший правовые различия между вотчиной и поместьем и объединивший их в единое юридическое понятие «недвижимость». Дворянство стало единственным служилым сословием, а служба — главной сферой приложения его сил и энергии. В 1724 г. были приняты законодательные меры для ограничения продвижения по службе недворян. Табель о рангах перевернула старую идею местничества: титул и звание из основания для получения должности превратились в результат продвижения по службе. Достигнув определенного чина, можно было из недворянина превратиться в дворянина, т.е. получить личное или потомственное дворянство. К концу 20-х гг. XVIII в. число дослужившихся до дворянства составило треть всего дворянского сословия. В интересах дворянства продолжался процесс дальнейшего закрепощения крестьян. В 1722—1725 гг. проведена перепись, которая дала основу для закрепощения категорий крестьянства, имевших до этого иной статус. В 1729 г. были прикреплены кабальные (лично зависимые, но не крепостные) и «гулящие» люди. Неоднократно предпринимались попытки распространить крепостную зависимость на казаков и однодворцев, однако эти группы продолжали занимать промежуточное место между государственными крестьянами и служилыми людьми. Земельная собственность оставалась экономической основой существования дворянского сословия. Наряду с государственной службой землевладение было его важнейшей социальной функцией. Однако между этими направлениями деятельности довольно часто возникали серьезные противоречия: дворянство, стремившееся использовать службу для приобретения земли и чинов, начинает тяготиться обязательностью государственной службы как таковой. Обязанность государевой службы уже с середины XVII в. стала основным критерием при распределении земельного фонда. Перераспределение поместных и вотчинных земель при непременном учете этого критерия было осуществлено в 1678 и 1679 гг. В 1682 г. ликвидирована система местничества и на первый план выдвинут принцип выслуги. С 1686 г. составлялись новые родословные книги, с новыми фамилиями, поднявшимися из «нижних чинов». В 1680—1700 гг. производилась новая номенклатура чинов: полковники, майоры, поручики, прапорщики, ротмистры. К нижним служилым чинам относились рейтары и драгуны.

Служилые землевладельцы были объединены в единое сословие Указом о единонаследии (1714) и Табелью о рангах (1722). Официально титул дворянства был утвержден, однако, только Манифестом 1762 г., актами Комиссии 1767 г. и Жалованной грамотой дворянству 1785 г. В состав дворянства (в 20-х гг. XVIII в. — шляхетства) вошли придворные люди; дьяки и подьячие, владевшие вотчинами и поместьями; архиерейские дворяне и дети боярские; члены семей малороссийской старшины (генеральной, полковой и сотенной); татарские князья и мурзы. Множество дворян и детей боярских, проживавших в отдаленных районах, не попали в шляхетское сословие и были зачислены в сословие однодворцев, по положению близко стоявших к казенным крестьянам.. Переход в дворянство для них связывался с повышением по службе. Табель о рангах впервые разделила службу на военную и гражданскую, а последнюю — на статскую и придворную. Воинские чины (их 14, как и гражданских) были предпочтительнее, чем статские и придворные; высшему воинскому разряду генерал-фельдмаршала не соответствовал никакой гражданский чин. Дослужившийся до восьмого чина причислялся к потомственному дворянству («столбовому») с правом передавать чин детям. Жалованная грамота дворянству 1785 г. распространила это право на личных дворян, у которых отец и дед также обладали личным дворянством. Для ведения делами дворянского сословия при Сенате в 1722 г. была учреждена должность герольдмейстера, надзиравшего за составлением дворянских списков и обучением дворян-недорослей. По Табели о рангах титул «благородие» получали все чины вплоть до обер-офицера. Все сословие было определено как «благородное» в 1754 г. и окончательно утверждено в этом звании в 1762 г. (Манифест). С 1797 г. стал составляться общий свод дворянских гербов. С 1714 г. устанавливалось обязательное начальное обучение для дворянских детей. Создавшись специальные морские и военные школы, вводились зарубежные командировки для обучения молодых дворян, претендующих на офицерское звание. В гвардейских полках (Семеновском и Преображенском) чины были на ступень выше, чем в армейских. По Генеральному регламенту 1720 г. подготовка гражданских чинов производилась в коллегиях. Общее образование дворянские дети, желавшие затем поступить в гражданскую службу, получали в Кадетском корпусе, основанном в 1731 г. Эта система образования была закреплена специальным Указом 1748 г. Уже в первой половине XVIII в. был принят ряд нормативных актов, облегчающих служебные обязанности дворянства: с 1727 г. офицеры и рядовые из дворян отпускаются домой на побывку для приведения в порядок своих имений. Выпускники Шляхетского корпуса записывались на службу сразу в офицерском звании. В 1736 г. срок обязательной дворянской службы был ограничен 25 годами, один из дворянских сыновей вовсе освобождался от службы, оставался в хозяйстве. В1731 г. Сенат отменяет порядок единонаследия, введенный в 1714 г. (этот порядок и ранее обходился: часть имений продавалась до смерти завещателя, скот, хлеб и инвентарь, как движимое имущество, распределялись между всеми сыновьями и т.п.). Был установлен порядок раздела «имения-вотчины» в равных долях. В 1753 г. был открыт государственный Дворянский банк, выдававший ссуды под залог недвижимостей. В 1754 г. издается межевая инструкция, по которой было проведено генеральное межевание дворянских земель.

В 1754 г. Сенат постановил выдавать помещикам беглых крестьян по «ревизским сказкам» первой ревизии 1719 г. (до этого в спорах о беглых использовались материалы разных переписей). Крепостное право продолжало укрепляться: с 1736 г. помещик сам определяет крестьянину меру наказания за побег, в 1758 г. на помещиков возлагается обязанность наблюдать за поведением своих крепостных, в 1760 г. помещикам предоставляется право ссылать своих крепостных в Сибирь на поселение (а зачетом их в качестве рекрутов), в 1765 г. дворяне могли посылать крестьян даже на каторгу. Для крестьян были закрыты все выходы из крепостного состояния: им было запрещено добровольно записываться в солдаты, обязываться векселями, выступать в качестве поручителей, жаловаться на своих господ. Указами 1729 и 1752 гг. беглые, бродяги и т.п. отдавались в крепостную зависимость помещикам. В 1739 г. было запрещено приобретать крепостных лицам, не имеющим в собственности деревень, а по ревизской инструкции 1743 г. крепостных можно было записывать за солдатами и приказными людьми. Противоречия законодательства о крепостных не меняли общей тенденции — крепостное право превращалось в дворянскую монополию. На практике лица недворянского звания в исключительных случаях могли владеть крепостными и землями. К таким владельцам относились: несвободные боярские люди, архирейские и монастырские слуги, купцы, посадские и казенные крестьяне, однодворцы, личные дворяне, не дослужившиеся до обер-офицерского чина. Указами 1730, 1740, 1758 гг., межевой инструкцией 1754 г. этим категориям лиц запрещалось приобретать населенные земли и крепостных без земли. Только потомственные дворяне могли быть монопольными собственниками крепостных. Для закреплния этой монополии в 1761 г. началось составление новой Родословной книги. Был повышен чин гражданской службы (по Табели о рангах), который давал право на потомственное дворянство. Монополия дворян на землю последовательно закреплялась актами 1714,1754 и 1766 гг. (Указ о единонаследии и инструкции межовщикам). Наиболее обстоятельно это право регламентировалось в Жалованной грамоте 1785 г. До середины XVIII в. крепостных людей могли иметь люди всех сословий и званий, уплачивая за них подушную подать. Купцы покупали крепостных для использования их труда на предприятиях или для отдачи в рекруты (за себя). Купленные к заводам крестьяне прикреплялись к предприятию, а не к личности владельца. Право приобретать заселенные земли оставалось монопольным правом дворянства.

По Указу 1714 г. младшие сыновья дворян получили право записываться в купцы, в 1726 г. дворяне получили право торговать сельхозпродукцией, в 1727 г. — монопольное право на винокурение и пользование векселями. В1754 г. учрежден дворянский земельный банк. С 1762 г. дворянам разрешены экспорт и торговля хлебом за границу, в 1766 г. — освобождение (временно) от экспортных пошлин. Жалованная грамота еще более расширила торгово-промышленные права дворянства (открывать фабрики в деревнях, участвовать в оптовой торговле и ярмарках, записываться в гильдии, входить в откупа и подряды, владеть лавками и амбарами и т.п.). Дворянское сословие становилось закрытой элитарной корпорацией, проникнуть в которую становилось все труднее для неродовитых людей. Потомственное дворянство приобрело права на недвижимости (на вотчинном праве), сословную монополию на крепостных, широкие административно-полицейские права на крестьян, право продавать крестьян без земли и упрощенный порядок сыска беглых, право на дешевый государственный кредит и т.д. С 1771 г. был запрещен прием на гражданскую службу лиц податных сословий. С 1790 г. устанавливался ускоренный, по сравнению с недворянами, срок производства в высшие чины для дворян (в 1798 г. введен прямой запрет на производство в высшие чины лиц не дворянского происхождения). Государственная служба для дворян стала не только обязанностью, но и привилегией. Воинский устав 1716 г. освободил дворян от пыток (если речь шла не о государственных преступлениях). Наказания кнутом, плетьми и батогами были отменены для дворян с 1754 г., что еще раз подтверждено в Жалованной грамоте 1785 г. Окончательно телесные наказания для дворян были запрещены лишь в 1801 г. Дворяне составляли значительную часть в структуре нарождающегося бюрократического класса: в верхних его слоях (сенаторы, руководители коллегий, канцелярий, приказов, губернаторы, вице-губернаторы) они были монополистами. Подавляющее большинство высших чиновников (от коллежских советников до асессоров) также состояло из дворян. Нижние чиновники в массе своей были выходцами из разночинных слоев. Табель о рангах приравняла гражданскую службу к военной. Продвижение по иерархической лестнице чинов было возможным только начиная с низшего чина. Служба для дворянина была обязанностью и продолжалась до конца его жизни. В 1714 г. произведена перепись дворян в возрасте от 10 до 30 лет; с 1722 г. за неявку на службу назначалось шельмование. Уже в 1727 г. введено частичное освобождение дворян от военной службы. С 1736 г. срок государственной службы стал ограничиваться двадцатью пятью годами. В1762 г. обязательность дворянской службы отменяется, дворянину предоставлена свобода выбора.

Оформление новых социальных групп проходило на фоне ломки старых сословнопредставителъных учреждений. Последний Земский собор заседал в середине XVII в. После этого созывались сословные собрания, на которых обсуждались различные вопросы: о денежной системе, ценах, местничестве и проч. (60—80-е гг. XVII в.). Ликвидация сословно-представительных органов была обусловлена позицией центральной администрации, реформой финансовой системы и вооруженных сил. Централизация власти, формирование профессиональной бюрократии, с одной стороны, и усиление крепостнической системы (т.е. ликвидация остатков крестьянского самоуправления) — с другой, разрушали систему земского представительства. Дворянство становилось единственным правящим сословием, захватив в центре почти все места в государственном аппарате и армии и став полноправным хозяином над крестьянами на местах. Почти столь же сильные позиции дворянство имело и в городах.

Существенные перемены в социальной структуре общества конца XVII — начала XVIII в. выявились в ходе военных реформ. В конце XVII в. основу войска все еще составляла дворянская конница. С течением времени она дополнилась, а затем и оттеснилась новыми формированиями: стрелецкими частями и полками «иноземного строя»(рейтарскими и драгунскими). Эти части, находившиеся на жалованье, численно превосходили дворянский контингент: в 1679 г. «по прибору» служили около 70 тыс. человек, в 1681 г. — уже свыше 80 тыс. Дворянская конница в то же время насчитывала не более шести тысяч. К 1681 г. 89 тыс. воинов из 164 тыс. переведены в «иноземный строй». Если стрельцы были еще полурегулярным войском (привязаны к своим дворам и огородничеству на посадах), то полки «иноземного строя» — это зародыш профессиональной армии. В конце XVII в. офицерский корпус быстро пополнялся иностранными специалистами. Этот путь военных реформ позволял центральной власти стать независимой от дворянства в деле формирования вооруженных сил, одновременно используя служилую роль дворянства при создании офицерских кадров.

В финансовой сфере конец XVII в. отмечен интенсивным преобразованием всей податной и налоговой системы. Остававшаяся основным видом обложения «соха» пополнилась длинным рядом дополнительных налогов. Важнейшим из них были таможенный сбор, кабацкие (косвенные налоги), данные (прямые налоги), оброчные, ямские, стрелецкие, неокладные сборы, соляной и табачный акцизы. Налоговые преобразования опирались на организационные меры, призванные упорядочить, централизовать и регламентировать эти мероприятия. В конце XVII в. «соха» как единица обложения уступила место новой единице — «двору». Произошел перенос фискального внимания с обезличенной территории на субъект, обложение начало приобретать все более персональный характер. В 1646 г. проведена подворная перепись, а в 1678 г. составлены переписные книги. В 1679—1681 гг. произошел переход от поземельного к подворному обложению. Еще в 1642 г. многие городовые дворяне настаивали на проведении налоговых сборов не по писцовым книгам (реальные размеры «сох» менялись в связи с изменением пашенных территорий, переселениями, запустением после «Смуты» и пр.), а по числу крестьянских дворов. В 1646 г. была проведена общая подворная перепись, в 1678—79 гг. она была повторена. Ее целью и стало переведение прямого обложения с сошного письма на дворовое число, были составлены переписные книги. Эти книги стали основанием для подворного податного обложения. По аналогии с объединением в 1653 г. всех косвенных налогов в единый, в 1679 г. некоторые прямые налоги (полоняночные, ямские) объединялись в единую «стрелецкую» подать. Сохранялись и некоторые чрезвычайные налоги («пятинный сбор», государственные займы с торгово-промышленного населения и пр.). Почти половина сборов уходила на военные нужды, около 15% бюджета поглощали расходы царского двора. Доходы казны включали окладные и неокладные сборы. К окладным относились сборы, размеры которых заранее планировались, это были прямые и косвенные налоги. Прямые налоги ложились на отдельных лиц или целые общества, в последнем случае осуществлялась раскладка платежей, а их совокупность и составляла тягло. Податной единицей являлась «соха», включавшая некоторое число тяглых дворов (в городе) или определенное пространство крестьянской пашни (в сельских районах). Среди косвенных налогов важное место занимали таможенные и кабацкие сборы. Таможенные сборы взимались как при ввозе-вывозе товаров, так и при их продаже, кабацкие — при продаже. Сбор этих налогов отдавался на откуп или «на веру» присяжным головам и целовальникам, избранным самим тяглым населением из своей среды (закон, 1637 г. установил смертную казнь этим выборным за воровство и казнокрадство). С 1653 г. многочисленные таможенные сборы объединяются в единую рублевую пошлину (5% с продажной цены товара). Прямыеналоги включали деньги данные и деньги оброчные. «Деньги данные» — прямые налоги, установленные по числу «сох», значившимся по переписным книгам за данной тягловой территорией, оброк — единый налог, которым облагались жители данной территории и заменявший разные подати и сборы (кормы, пошлины и пр.). Оба налога была фиксированными. Размеры ямских и стрелецких сборов могли время от времени изменяться. Все налоговые сборы взимались по сошному письму, на каждую «соху» устанавливался «оклад». Определение размеров податей основывалось на переписях недвижимостей, результаты которых заключались в писцовых книгах. Писцы составляли реестры, описи имуществ, списки тяглых людей и дворов, разбивали все объекты на «сохи» и подсчитывали размеры тягла, приходящегося на селения и городские дворы. (Писцовые книги 20-х гг. XVII в. стали документальным основанием для прикрепления крестьян к земле.) К неокладным сборам относились различные платежи, поступавшие в казенные учреждения и должностным лицам: пошлины с частных сделок, с грамот, заявлений, судебных решений и пр. В XVII в. косвенные налоги преобладали, потребление облагалось сильнее, чем производство и торговля.

С 1646 г. резко возросла пошлина на соль, которая должна была компенсировать правительству предполагавшуюся отмену ямских и стрелецких денег. Мера оказалась неразумной и после «соляного бунта» 1648 г. пошлину отменили. Тогда же была отменена и табачная монополия (введенная в нарушение закона 1634 г., каравшего курение смертной казнью). В 1656 г. правительство начало выпуск медных денег, что привело к высокой инфляции и падению стоимости рубля. Социальный протест против этой меры был обусловлен еще одним обстоятельством: государственные подати должны были по-прежнему уплачиваться в серебряных деньгах. На «медной» афере хорошо заработали приказные дьяки и казна, скупавшие за бесценок у русских купцов экспортные товары и продавая их за границей на золото и серебро. После «медного бунта» в Москве (1662) было восстановлено серебряное обращение, а хождение медных денег прекращено. Для персонального выявления круга налогоплательщиков к вопросам финансового управления начали привлекаться даже земские общества (активность которых вновь возродилась на некоторое время). Характерно, что уже в конце XVII в. осуществлялась сословная разверстка прямых налогов: принцип сословности возрождался при абсолютизме в новом качестве — для распределения сословных привилегий, обязанностей и службы. Если в бюджете государства XVII в. преобладали косвенные налоги, то в бюджете петровской России ведущее место заняли налоги прямые — Петр I ввел новую податную единицу — ревизскую душу. Кроме подушной подати существовало множество других прямых налогов: корабельные, рекрутские, драгунские и др. В число косвенных налогов, кроме традиционных винных и таможенных сборов, входили сборы с перевозок, водопоя, хомутов, гробов, с рыболовства, с операций с: солью и табаком, за ношение бороды и одежды старого покроя. Общее число косвенных налогов и канцелярских сборов в петровскую эпоху достигло 40. Всеми доходами государства ведала Камер-коллегия. Другая финансовая коллегия — Штате-контор-коллегия ведала государственными расходами и кассами на местах. Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль за расходованием государственных средств. В 1718 г. была проведена подушная перепись, и финансовые службы перешли к подушному обложению населения. В результате этой акции были выделены группы неподатных сословий (дворянство и духовенство) и фактически уравнены в податном отношении различные группы крестьянского населения (государственные, владельческие, посессионные,

ХОЛОПЫ). С ТОЧКИ зрения фискального дела разные группы населения отличались друг от друга только степенью платежеспособности. Первая подушная ревизия была проведена в 1724 г. Умершие, беглые, самовольно переселившиеся и другие не исключались из «ревизских сказок» до следующей ревизии в 1744 г. Не включались в число ревизских душ лица, родившиеся после дачи «сказок». Сведения о лицах мужского пола податных сословий подавали помещики на крепостных, приказчики — на дворцовых, старосты — на казенных крестьян. Сведения собирали губернаторы и отправляли в Петербург. Надзор за ревизией осуществлял Сенат.

Усиление монархической власти неизбежно столкнулось с политическими интересами Церкви. Соборное Уложение стало юридическим препятствием для концентрации земельной собственности Церкви и расширения ее юрисдикции. Уже в конце XVII в. стали ограничиваться некоторые финансово-налоговые льготы церковных учреждений — на них стали распространяться различные подати: ямские, полоняночные, стрелецкие. С 1705 г. на служителей Церкви, не имеющих прихода, стали налагаться особые денежные сборы, приходы облагались сборами на военные и иные нужды. С 1722 г. вступление в духовное сословие стало жестко регламентироваться: из дворянских родов сан могли принимать только младшие сыновья, достигшие сорокалетнего возраста. За представителей податных сословий, поступивших в духовенство, подушный налог должны были уплачивать их родичи. С 1737 г. часть духовенства стала подвергаться военному призыву, с 1722 г. на часть духовенства была распространена подушная подать (этим повинностям подвергалось безместное духовенство, не имевшее приходов). Начиная с 1657 г. монастырские и церковные вотчины обязывались поставлять людей для государевой службы, с 1674 г. с патриарших, архиерейских вотчин и поместий стала регулярно взыскиваться подворная подать. Судебная юрисдикция Монастырского и других приказов распространялась на все более широкие круги духовенства, с 1655 г. его представители исключаются из состава коллегий судебных приказов. С 1677 г. дворяне и дети боярские, проживавшие на церковных землях, перешли под юрисдикцию приказа Большого дворца. В марте 1672 г. был принят указ, отменявший все жалованные тарханные грамоты, пошлинные привилегии монастырей, церковные откупа на сбор торговых и кабацких пошлин, запрещалось церковное винокурение. На промыслы и торговлю Церкви распространялись статьи Новоторгового устава 1653 г.

В 1718 г. Духовным регламентом учреждался высший орган церковного управления (с 1721 г. именуемый Святейшим правительствующим Синодом). С 1722 г. контроль за деятельностью Синода был возложен на светского чиновника — обер-прокурора. Синод учреждался вместо Патриарха и соборов в качестве «малого собора». Симфония церковной и государственной властей подверглась существенной деформации, сместившись в сторону протестантского принципа главенства светского государя над всеми религиозными общинами подвластной ему территории. Православие стало государственной религией. Распоряжения Синода издавались с пометой «по указу Его Императорского Величества» и визировались обер-прокурором. Акты, которыми регулировались положение и деятельность церковных органов, издавались в виде императорских манифестов, повелений, утвержденных императором мнений Кабинета министров и Сената. Акты Синода как малого архиерейского собора, состоявшего из епископов, приобретали силу закона после их утверждения императором. В 1721 г. Петр I утвердил «Духовный регламент», составленный псковским епископом Феофаном Прокоповичем, по которому учреждалась Духовная коллегия, вскоре преобразованная в Святейший правительствующий Синод. Для надзора за ним был назначен обер-прокурор, которому подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы. В ведении Синода находились дела о церковных службах, истолковании церковных догм, борьба с ересями, назначение и смещение церковных должностных лиц, цензура духовных книг и т.д. Синод имел функции духовного суда, судил представителей духовенства и мирян по некоторым гражданским (бракоразводным) и уголовным (вероотступничество) делам. Синоду был подчинен Монастырский приказ, управлявший церковным имуществом. С 1724 г. этот приказ стал называться Камер-конторой, с 1726 г. — Коллегией экономии. Важнейшим документом, содержавшим нормы церковного права, стал Духовный регламент. Регламент состоял из трех частей. В первой давалось определение коллегиального управления и его преимуществ по сравнению с единоличной властью (Патриарха), которая всегда содержала угрозу установления двоевластия в государстве (царь — Патриарх).

Во второй части описывалась компетенция нового правительствующего органа и говорилось об обязанностях церковных иерархов. В третьей части определялся состав Духовной коллегии (Синода) и обязанности ее членов. В 1722 г. в дополнение в Регламенту были приняты Правила, в которых содержались уставы о монашестве и приходском духовенстве. Тогда же издано императорское повеление о выборе из офицеров кандидата на должность обер-прокурора (с приложением соответствующей инструкции о его правах и обязанностях).

В 1762 г. создана специальная комиссия, распоряжавшаяся всем церковным имуществом, проведена отмена торговых привилегий духовенства. В 1764 г. на Коллегию экономии возлагались все обязанности по управлению церковными имениями и контроль за их доходами. С 1786 г. управление церковными землями окончательно перешло к органам, ведавшим государственным имуществом. Попытки секуляризации церковных земель, начавшиеся еще в конце XVI в., продолжались и в начале XVIII в. Секуляризации подвергались вотчины Патриарха, монастыри облагались значительными податями. В 1701 г. учрежден Монастырский приказ, ведавший церковным управлением, однако почти полный государственный контроль над Церковью был установлен только после учреждения Синода как органа государственного отраслевого управления церковными делами (1721). Решающим актом секуляризации церковных земель стал Указ 1764 г., лишивший Церковь всех вотчин и переведший монастыри и епархии на штатные оклады. Крестьяне, принадлежавшие ранее Церкви, переводились в положение государственных и приписывались к Коллегии экономии восстановленной после ее ликвидации в ходе реформ (около 800 тыс. человек). За монастырями и архиерейскими домами оставались незначительные земельные наделы (несколько увеличенные в 1797 г.). В 1778 г. были утверждены новые приходские штаты, и в 1784 г. проведен «разбор», в результате которого всем безместным священникам и детям священников предлагалось по выбору поступать в купечество, цехи, крестьянство или на военную службу. Предоставлялось право переходить из духовного сословия в любое другое. Духовенство становилось открытым сословием.

Традиционно духовенство делилось на черное (монастырское) и белое (приходское). Черное духовенство не было наследственным и не входило в сословие. В 1667 г. Московский Собор принял решение о запрете постригать в монашество молодых и женатых людей. Духовный регламент 1721 г. устанавливал возрастные критерии и обязательное согласие начальства для желающих принять постриг. В 1723 г. поступление в монашество запрещалось вовсе, однако в 1725 г. этот запрет был отменен, а решение вопроса в каждом отдельном случае передавалось на з'смотрение Синода. С 1739 г. — разрешено постригать в монахи священников-вдовцов, отставных солдат и дьяков, с 1778 г. — запрещено постригать несовершеннолетних. Белое духовенство состояло из священнослужителей (священников или дьяконов) и церковнослужителей (дьячков и пономарей). Дети духовенства были обязаны поступать в духовные училища, в противном случае они шли в солдаты. С 1737 г. детям духовенства разрешено выставлять вместо себя рекрутов. Духовные школы курировались архиерейскими домами, монастырями и Синодом. С 1722 г. духовенство становится наследственным. В 1766 и 1769 гг. был подтвержден запрет лицам податных сословий вступать в духовное звание. Выход из сословия разрешался вдовым священникам, поступившим в гражданскую службу, цехи или гильдии (1767). В 1797 г. детям монахов и священников, вышедших из черносошного крестьянства, разрешалось поступать на службу в губернские учреждения. Дети, не обучавшиеся в духовных семинариях, с 1784 г. могли свободно выбирать профессию; все семинаристы обязаны идти в духовное звание. Духовенство было неподатным сословием (церковнослужителями уплачивалась подушная подать и рекрутский налог). Лишь в начале XVIII в. по «разбору» на военную службу призывались некоторые категории священнослужителей и их дети. В 1769 г. Сенат особым указом усилил ответственность за обиды и притеснения, чинимые духовенству. Последнее освобождалось от телесных наказаний, их гражданские иски в светских судах рассматривались в обязательном присутствии представителей от духовенства. Вместе с тем еще Указ 1698 г. запрещал духовенству заниматься торговлей и промыслами, вступать в подряды и откупа, закреплять за собой крестьян, приобретать населенные имения. Стремление власти привлечь как можно большее число своих подданных к тяглу и воинской повинности распространялось и на духовенство. В 1722 г. был издан указ о штатах белого духовенства, оно прикрепляется к церквам, ликвидируется категория «перехожих попов». Уже в первые годы XVIII в. дети духовенства стали призываться в армию, на духовенство распространялась обязанность подушных платежей (на него даже распространялось действие указа о бритье бороды).

С 1722 г. от подушной подати были освобождены священники, находившиеся в штате, на службе. Взамен военной службы духовенство выполняло ряд податей: с 1707 г. — сбор драгунских лошадей, с 1711 г. — адмиралтейская повинность. Духовенство отбывало полицейскую и пожарную повинности (патрулирование и явка на пожары). Было увеличено архирейское тягло, ложившееся на духовенство: платежи на содержание богаделен, сборы для духовных школ, на жалование военному духовенству и пр. Правительство рассматривало духовенство как чиновников. На него возлагались обязанности наблюдения за раскольниками, бродячими монахами, за проведением переписей населения, от него требовали разглашения тайны исповеди в «интересах следствия». Указом 1724 г. регламентировалась монастырская жизнь: монашество закреплялось за монастырями, монахам запрещалось заниматься «книжным и письменным делом» (в кельях запрещалось держать бумагу и перья). Монашество рассматривалось законодателем, как тунеядцы, которых требовалось привлечь к общественно полезному труду (эта точка зрения повторится уже в начале 20-х гг. XX в.). Вместе с тем законодательно закреплялись: обязанность всех подданных ходить в церковь, смертная казнь и другие тяжкие наказания за преступления против религии и совращение православных в иную веру, православие было официальной государственной религией империи. Церковь превращалась в одно из государственных учреждений, проводившее политику госдарства, издававшее юридически обязательные акты, неисполнение которых каралось санкциями государственного закона.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕФОРМЫ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII в.

Идеологическое обоснование сложившейся в России абсолютной монархии времен Петра I дал один из ее идеологов И. Посошков в работе, посвященной императору, — «Книге о скудости и богатстве» (1724). Основным ее содержанием стали проекты экономических преобразований, среди которых государственное покровительство отечественным промышленности и торговле, система обеспечения купеческих предприятий рабочей силой, регулирование цен на основные виды товаров и т. п.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1726 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до 250, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь Центру. Уже к 80-м гг. XVII в. воеводы по всей территории страны вытеснили выборные местные органы. Воеводы руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы — разряды (предшественники будущих губерний).

Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 г. Этот акт имел несколько последствий: Юридическое слияние таких форм земельной собственности, как вотчина и поместье, привело к возникновению единого понятия «недвижимость». На ее основе произошла консолидация сословия. Появление этого понятия привело к выработке более точной юридической техники, разработке правомочий собственника, стабилизации обязательственных отношений. Установление института майората (наследования недвижимости только одним старшим сыном), целью которого было сохранить от раздробления земельную дворянскую собственность, не было обусловлено традициями русского права. Реализация нового принципа приводила к появлению значительных групп безземельного дворянства, вынужденного устраиваться на службу по военной или гражданской линии. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство со стороны дворян (было упразднено уже в 1731 г.). Превратив поместье в наследственное землевладение, Указ вместе с тем нашел новый способ привязать дворянство к государственной службе — ограничение круга наследователей заставляло дворян служить за жалованье. Очень быстро стали формироваться многочисленный бюрократический аппарат и профессиональный офицерский корпус.

Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах. Ее принятие (1722) свидетельствовало о возникновении ряда новых обстоятельств: Бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга стали определяющими для продвижения по службе.

Признак бюрократии как системы управления — это вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость. Сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству; с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический. Табель о рангах уравнивала военную службу с гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Практика выработала способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян): уже после рождения дети дворян-аристократов записывались в должность и по достижении ими 15-летнего возраста имели достаточно важный чин. Такая юридическая фикция была обусловлена пережитками старых принципов службы и основывалась на фактическом господстве в аппарате дворянской аристократии. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей часто осуществлялось в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания). Дети дворян по разнарядке направлялись на учение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак). *

Абсолютная монархия — форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти. В этот период ликвидируются старые сословно-представительные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы более не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания (1660, 1667, 1682). Но уже с начала XVIII в. и они перестали собираться. В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом преподнес Петру I титул императора. Россия стала империей.

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезли остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» — прототип кабинета министров; еще одна структура — Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Боярская дума из политического совета превращалась в судебноуправленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8—14 человек). , В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы (традиция, спонтанность).

Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления — приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. — 53, в 1684 г. — 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного управления, — к 1682 г. она достигла 300. В конце XVII в. было произведено укрупнение и объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр-аристократов, что усилило авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Счетный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возросла: если в 40-х гг. XVII в. приказный аппарат составлял около 1600 человек, то уже в 90-х гг. он возрастает до 4600 человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около 3000 человек. Значительно возросло число младших чиновников, что связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением. Складывалась новая система чинов, единых для отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились стольники. Отмена местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров, новые принципы их формирования закрепила Табель о рангах.

Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно, являвшихся общегосударственными органами. К ним относился Приказ тайных дел (1654— 1676), выполнявший разнообразные функции: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами). В лице этого приказа было создано учреждение, вставшее над всеми центральными отраслевыми органами управления. Усиление административной централизации выразилось в мерах организационного и финансового характера. В 1678 г. была проведена новая перепись земель и дворов, в 1679 г. введено подворное обложение и упорядочено взимание прямых налогов (их соединение и централизация). С 1680 г. налогообложение сосредоточилось в Приказе Большой казны, возглавившем систему финансовых приказов. В 1680—1681 гг. была проведена перепись разрядов (военных округов), что послужило базой для создания системы военно-административной организации, позже использованной Петром I для организации рекрутских наборов и полковых дворов (военно-административных органов).

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа: 1699—1710 гг. — частичные преобразования в системе высших государственных органов, структуре местного самоуправления, военная реформа; 1710—1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы; 1719—1725 гг. — образование новых органов отраслевого управления (коллегий), проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой системы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы. С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и думные чины; вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия — орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Конзилия министров (1711) прекратили свое существование.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат — постоянно действующий орган. Превращение Сената в постоянно действующий орган было связано с губернской реформой 1708 г., которая расстроила всю старую систему приказов. Система губерний (первоначально их было восемь) не имела своего центра: Москва фактически перестала быть столицей, Петербург еще не стал ею, старая система центральных органов управления была разрушена. «Консилия министров» (из думных людей, бояр, окольничьих) собиралась периодически и по случаю. Государева ставка в военных условиях постоянно перемещалась из одного места в другое. В Москве не оставалось учреждения, осуществлявшего контроль за финансами, Ближняя канцелярия не могла справляться с делами центрального государственного управления. Номинальным центром распавшейся на восемь частей милитаризированной державы оставалась только фигура государя.

Потребовалось создание органа, в руках которого сосредоточивалось бы все центральное управление, органа компактного, единодушного в своей деятельности и решениях и полностью преданного и подчиненного верховной власти. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписывать все члены Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений — вместо единогласного достаточно было большинства голосов. В 1711 г. сформировалась система фискального надзора, при Сенате учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах). Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались. С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и проч.). В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчинена генерал-прокурору). В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий. Сенат получил вид комитета министров: президенты коллегий становились одновременно сенаторами и главами учреждений, ответственных перед Сенатом. Эта сложность была разрешена в 1722 г., когда введенные в Сенат президенты были там оставлены только в качестве сенаторов, а на их место в коллегиях были назначены новые лица. В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах — действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян). Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий. Создание коллегий освободило Сенат от детальной управленческой деятельности, оставив за ним общие руководящие и контрольные функции. Вместе с тем расширялась его законосовещательная деятельность. .. В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались его законодательные полномочия (государь разрешал Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти. Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Упразднен в 1729 г. В 1699 г. учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ Большой казны. В нее вошли 12 старых финансовых приказов. В конце XVII — начале XVIII в. сократилось число приказов, и одновременно с этим произошло слияние нескольких приказов в один. В 1699 г. из 44 приказов образовались 25. Требования новой политической и государственной жизни в стране вызвали появление новых отраслевых приказов: Адмиралтейского (1696), Провиантского (1700), Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе слияния Рейтарского и Иноземного приказов). Нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы затрудняли их работу в новых условиях и особенно контроль за их деятельностью со стороны высших органов. В 1718—1720 гг. большинство приказов ликвидировано, на их месте учреждены новые органы отраслевого управления.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел «новым порядком». Форма новых центральных органов управления была заимствована на Западе — в Швеции, Германии и др. Уже в 1712 г. была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иностранцев. В Германии и Чехии набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец для русских в 1715 г. Самим коллегиям было поручено на основе шведского устава готовить для себя регламенты, приспосабливая иностранные нормы к отечественным условиям. Предполагалось, что коллегии внесут в управление два новых начала: более систематическое разделение ведомств и совещательный порядок решения дел. Упразднялся территориальный принцип управления, компетенция коллегий распространялась на всю территорию государства.

Старые приказы либо поглощались коллегиями либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов). Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий: 1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) БергМануфактур (промышленная и горнодобывающая). В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела. Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы. С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там. В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции. Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы. Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество — привилегированным сословием.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов управления началось в городах. В Москве была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 г. отменен институт губных старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами. Все эти преобразования были связаны с попытками создать новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и возведения новой столицы вели к административно-управленческой децентрализации. Проблемы возникали в разных концах государства, их разрешение через московские центральные органы было сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем (деньги, рабочие руки, специалисты) эффективнее было направлять непосредственно в регионы, расширяя при этом компетенцию местных правителей, которых стали называть губернаторами, еще до проведения губернской реформы. Определенный опыт для такой перестройки был накоплен московскими областными приказами, управлявшими финансами и военным строительством на обширных территориях (Казанский, Сибирский, Малороссийский и др. приказы). Полномочные наместники на местах должны были сами изыскивать средства для решения местных проблем (содержание армии по округам, строительство, благочиние и пр.). Это вело к раздроблению единой государственной кассы, к децентрализации финансовых источников и расходных статей. В декабре 1707 г. был издан указ о росписи городов к намеченным губернским центрам. Первая губернская реформа. В 1708 г. введено новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713—1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати. Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления. В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд — провинция — губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства. Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. — Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. — Рижская; в 1714 г. — Новгородская; в 1717 г. — Астраханская. Распланировав структуру губерний, далее требовалось произвести в них разверстку военных расходов и содержание контингента вооруженных сил — это была одна из главных целей реформы. Эти вопросы обсуждали Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды. Губернское управление сложилось к 1715 г.: при губернаторе находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-провиантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары. В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены ландраты (советы, состоящие из местных дворян). Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился. Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной системе) — «доли» — ландрат. Число «долей» в каждой губернии определяло ее участие в государственных повинностях. С 1711 г. бывшие воеводы под именем комендантов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским и городским населением в уездах.

В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное деление (с комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на «доли» с ландратским управлением. Доли иногда совпадали по размерам с отмененными уездами, иногда нет. Ликвидация древнего уездного деления и дробление губернии на «доли» явно отражали фискальный, налоговый интерес государства и были направлены на разрушение старых традиционных отношений и связей. В реформе проявилась свойственная абсолютизму тенденция к геометрической точности, регламентации, графической линейности. В 1715 г. ландратам было поручено произвести новую перепись населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели реформы: армия и флот требовали денег. Вторая губернская реформа. Перестройка центрального управления (Сенат, коллегии и пр.) повлекли за собой новую реформу местного управления. Вновь обратились к шведским образцам, в ноябре 1718 г. царь утвердил эту модель, приказав внедрить новое управление к 1720 г. Сенат, готовивший новую областную реформу, сохранил в качестве крупнейшей административно-территориальной единицы губернию. Последняя была военным и судебным округом для составляющих ее частей. Части эти проектировщики реформы заимствовали из шведского опыта: губерния делилась на провинции и дистрикты. Провинции заменяли собой ландратские «доли», теперь деление на провинции стало повсеместным. Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась в следующем: И губерний были разделены на 45 провинций. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штате-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров). В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение «за хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов. Провинции получали значительную автономию, подчиняясь губернатору лишь по военной и судебной линии. Главам провинций — воеводам — представлялись широкие финансовые, полицейкие, хозяйственные полномочия. При воеводе состояли земская канцелярия, земский надзиратель сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами). Низшей единицей областного деления был дистрикт, по размерам часто совпадавший с бывшим уездом. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, осуществлявший финансовые, политические, хозяйственные функции. В качестве сборщика налогов он подчинялся провинциальному камергеру и вместе с ним назначался Камер-коллегией. Внизу иерархии располагались традиционные сельские полицейские органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они были помощниками земского комиссара. В областное управление в ходе Северной войны были введены также специфические военные органы — полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены задачи полицейско-финансового характера. С 1723 г. дворяне полкового дистрикта выбирали особого комиссара, ведавшего подушными сборами и рекрутскими наборами. Административная искусственность петровских областных реформ усугублялась внесением в них еще и военно-полицейского элемента. В 1699 г. посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистерской палаты (с 1700 г. — Ратуши). В городах создавались подчиненные Московской Ратуше выборные бурмистерские (земские) избы. К Ратуше отошли финансовые функции некоторых приказов, и она оставалась центральной государственной кассой вплоть до губернской реформы 1708—1710 гг., когда финансовые функции и бурмистерские избы были переданы в ведение губернаторов. В 1718—1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, — земских изб и бурмистров. Были созданы новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши. Губернская реформа 1708 г. превратила московскую Ратушу в городскую управу Москвы, земские избы и выборные бурмистры лишились высшего сословного учреждения. Объединяющим органом для низших звеньев городского самоуправления было решено сделать магистраты. В 1720 г. магистраты стали создаваться в Петербурге и других городах.

В 1721 г. новым органам был дан регламент. Главный магистрат, возглавивший систему магистратов, подчинялся Сенату. Новые органы городского управления базировались на новой структуре городского тяглого общества. Последнее состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую — мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли «подлые» люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами. По указам 1699 г. бурмистры избирались на один год, по магистратской инструкции 1720 г. члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистров избирало все посадское общество, членов магистрата — только бургомистры и гласные из первой гильдии. Магистратские присутствия состояли из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Компетенция магистратов расширялась по сравнению с функциями земской избы: ему принадлежали судебные функции, равные компетенции надворного суда (лишь смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат); он руководил городской полицией, ведал городским хозяйством, мануфактурой и ремеслами, богадельнями и городскими школами. Горожане выбирали из своих гильдий старшин и старост, входивших в советы при магистрате с правом совещательного голоса. Городской патрициат стремился играть все более значительную роль в общей городской политике. Однако магистраты не стали органами городского самоуправления, они лишь проводили волю верховной власти, «начальства», в сфере местного управления. Президенты, бургомистры и ратманы становились государственными чиновниками, которые поощрялись чинами по Табели о рангах или дворянством за свою службу. Городского самоуправления по западному образцу в 1720 г. не сложилось.

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы — прокурорская (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискальная. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял оберфискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами). Для учета средств, распределяемых по многочисленным приказам еще в 1699 г. был восстановлен Счетный приказ или Ближняя канцелярия, в который ведомства периодически должны были представлять сведения о доходах, расходах, штатах и занимаемых ими зданиях. Работа Боярской думы часто проходила в помещении Канцелярии, велись протоколы заседаний, составлялись приходно-расходные ведомости и планы. Высшие надзорные функции осуществлял Сенат, и Ближняя канцелярия влилась в структуры его контрольно-финансовых органов. Активную роль в выявлении финансовых нарушений играли фискалы (численность их сети превышала 500 человек). Система тайного и безответственного (в случае ошибочного обвинения фискал не нес ответственности) надзора была весьма разветвленной, она проникла даже в духовную сферу: Феофан Прокопович, автор «Духовного регламента», требовал, чтобы о церковных беспорядках доносили «духовные фискалы». Синод реализовал это предложение, учредив должность инквизиторов. Донос становился службой. Верховная власть установила контроль и за самим Сенатом. В 1715 г. при Сенате учреждалась должность генерального ревизора («надзирателя указов»), наблюдавшего за деятельностью высшего органа и сообщавшего о всех замечаниях государю. В 1720 г. принимается указ, в котором сенаторам предписывается регламентированный порядок работы: чтобы «все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было», чтобы «по прочтении дела поговорив и подумав полчаса» и т.д. Контроль за порядком в Сенате должен был осуществлять обер-секретарь, вскоре его сменил дежурный гвардейский офицер. Наконец, апрельским указом 1722 г. надзор за работой в Сенате был возложен на генерал-прокурора, который, являясь представителем верховной власти в Сенате, был одновременно начальником сенатной канцелярии. Ему были подчинены все фискалы, надзорные функции Сената сосредоточивались в его руках. Генерал-прокурор мог рассматривать любое дело, проходившее в Сенате, по существу и приостанавливать его. Ему принадлежала законодательная инициатива: по его предложению Сенат вместе с коллегиями изучал материалы, которые докладывались генерал-прокурором государю. Резолюция последнего завершала законотворческий процесс. Генерал-прокурор был настоящим «оком государевым». Кроме прокуратуры при Сенате учреждались должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый контролировал прохождение дел и рассмотрение жалоб в коллегиях, наблюдая за сроками и беспристрастностью их рассмотрения. Хотя Сенат был высшим надзорным органом за судопроизводством, однако жалобы на работу коллегий проходили мимо него, через рекетмейстера прямо к государю. Герольдмейстер выполнял функции упраздненного Разрядного приказа, вошедшего в состав сенатской канцелярии. Он контролировал прохождение дворянами службы, замещение должностей, выполнение ими отдельных государственных поручений и пр. Герольдмейстер представлял Сенату кандидатуры на должности и места, на которые Сенат и производил назначения. Созданная в первой четверти XVIII в. система контрольных органов, предполагала установление контроля и за высшим контролирующим органом, Сенатом. Такой подход характерен для системы абсолютизма, при которой вне контроля остается лишь одна фигура — абсолютного монах ра-самодержца.

С началом Северной войны к ямским, полонянечным и стрелецким деньгам (прямым налогам) добавляются новые сборы: драгунские, рекрутские, корабельные, подводные и др. Перепись 1710 г. дала новые сведения об облагаемых объектах. Возле правительства сформировался целый штат «доносителей» и «прибыльщиков», в задачу которых входило придумывание, изобретение новых налогов. Они предлагали как новые проекты, так и образцы и примеры из западной практики. Так появились гербовой сбор (на гербовую бумагу), налоги на рыбную ловлю, на мельницы, поземельный, померный (с мер и весов), хомутовый, шапочный, сапожный, с извозчиков, пчелиный, банный, с найма домов, с печей, с дров, с арбузов, огурцов, с бород и усов и т.д. На инородцев (татар, мордву и др.) был наложен брачный налог, свадебный же налог взимался со всех брачующихся. Для сбора прибылей создавались специальные канцелярии (банная, рыбная, постоялая, медовая и др.), подчинявшиеся главной канцелярии. Общее число этих мелких сборов превышало 30. Важным источником государственных доходов стали казенные монополии на соль, табак, мел, деготь, дубовые гробы и т.д. Этими товарами могло торговать только государство. Возобновилась чеканка медных денег, серебряные при прежнем номинале уменьшались в весе. Главное изменение налогово-финансовой политики произошло в сфере прямого обложения: от подворного обложения государство перешло к подушному. Эта идея появилась еще в конце XVII в., но новая перепись для организации подушного обложения была проведена лишь в 1718 г. Подворный налог был дифференцирован по разрядам плательщиков и по местностям: посадские и дворцовые дворы облагались тяжелее, чем черносошные и церковные, а последние — тяжелее помещичьих. Подушная подать ложилась на всех крестьян равномерно. Однако помещики одновременно с введением подушной уравнительной подати, увеличили размеры оброков. А на государственных крестьян (не плативших помещичьих податей) казна ввела дополнительные налоги. Таким образом, введение подушного обложения лишь ухудшило податное положение всех категорий крестьянства (Ревизские души крепостных в переписи на 1724 г. составляли 78%, государственных крестьян — 19%, посадских людей — 3%. Большая часть подушного сбора уходила на содержание армии. К денежным платежам прибавлялись различные натуральные повинности: работы по строительству каналов, верфей, портов, кораблей, новой столицы и пр.

Военная реформа — одно из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695—1696) прекратило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I — Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений и их расформирование. (Однако их отдельные части участвовали еще во взятии Нарвы в 1704 г. и Полтавской битве 1709 г.) В 1713 г. прекратили свое существование полки московских стрельцов, городовые же патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г. С 1699 г. началось формирование рекрутской системы набора в армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и посадского населения сформированы два полка. К 1705 г. было собрано уже 27 полков, набор осуществлялся по установленным рекрутским округам. С 1723 г. на основе переписи введена система подушной раскладки рекрутов (до 1725 г. было проведено 53 рекрутских набора, давших 284 тыс. солдат). Закрепленный порядок позволил сформировать многочисленную, хотя и плохо обученную армию. Набранных (по одному от 20 дворов) рекрутов распределяли по сборным пунктам, расквартировывали по постоялым дворам, из их среды назначали капралов и ефрейторов. Со сборных пунктов их рассылали в полки, численность пехоты стала значительно превосходить численность кавалерии. Рекрутские наборы проводимые в среде неслужилых классов, делали армию всесословной. Вместе с тем на дворянстве оставалась обязанность поголовной сословной и бессрочной службы, в ходе военной реформы была проведена перепись всех дворянских недорослей (с подростков в возрасте от 10 до 15 лет). Уже с начала XVIII в. проводятся их регулярные смотры, откуда юношей направляли в морские училища Ревеля или в Голландию, записывали в гвардейские полки солдатами и т.п. Списки составлялись поначалу Разрядным приказом, позже — Сенатом. Указ 1714 г. (февраль) установил порядок обязательной солдатской службы для дворян, ожидавших производства в офицеры. С 15 лет дворянин записывался рядовым в полк, прослужив рядовым в гвардии, дворянин затем переходил офицером в армейский пехотный или драгунский полк. В отставку уходили только по старости или увечью, отставники направлялись в гарнизоны или в органы местного самоуправления. Части расквартировывались по городским и деревенским дворам, на офицеров возлагались обязанности полицейского надзора по месту их базирования, до 1718 г. они также занимались сбором подушных податей. Всем эти ведали полковые дворы. Армией в начале XVIII в. управлял Разрядный приказ и Приказ военных дел, созданный для руководства полками «нового строя». Были упразднены Иноземский и Рейтарский приказы. Обеспечением армии ведали Приказ генерал-комиссара, Приказ артиллерии (1700) и Провиантский (1700). Стрельцами занимался Приказ земских дел. После создания Сената часть военного управления перешла к нему, часть — к Военной канцелярии, созданной из слившихся военных приказов. Централизация военного управления завершилась созданием Военной коллегии (1719) и Адмиралтейства (1718). В 1719 г. введен изданный в 1716 г. Устав воинский, регламентировавший состав и организацию армии, отношения командиров и подчиненных, обязанности армейских чинов. В 1720 г. был принят Морской устав.

По договору с Польшей 1686 г. Россия вошла в антитурецкий коалиционный союз. При политической поддержке Австрии и Венеции, Россия после нескольких военных походов (в результате которых родился российский флот) захватила у турецко-татарских союзников Азов с прилегающими городами. Однако выйти в Черное море русским не удалось, так же как и обосноваться в Крыму. Не было окончено и строительство канала между Волгой и Доном, которому придавалось значение военно-торгового сооружения. Не была решена проблема южных балканских славян, которые ожидали помощи от России против турок, не была устранена опасность татарских нападений. В самом начале века стратегическое направление российской внешней политики меняется: в союзе с польским королем, саксонским курфюрстом и датским королем (весьма слабыми союзниками) Петр I начинает войну со Швецией. Плохо подготовленная армия русских была разбита под Нарвой меньшей по численности, но лучше организованной и подготовленной шведской армией. Вскоре русско-саксонские войска были разбиты под Ригой. Разбиты были и союзники России. Однако Петр I начал быстрое перевооружение и реорганизацию армии. Шведский король, разбивший поляков, искал подкрепления у казаков с гетманом Мазепой во главе (предавшим Петра I), чтобы начать наступление через Смоленск на Москву. Однако поражение под Полтавой в июне 1708 г. остановило шведов. Русские завоевали весь берег Балтийского моря от устья Западной Двины до Выборга. По договору (октябрь 1709 г.) Петр уступил Лифляндию Польше. В 1711 г. в результате франко-шведских дипломатических интриг Россия вступает в новую войну с Турцией. Обещанная поддержка христианских Молдавии и Валахии не последовала, на реке Прут русская армия была разбита турками. Черноморское направление внешней политики для России оказалось закрытым. Внимание Петра I вновь было обращено на север: вместе с союзниками русские вытесняют шведов из Германии, в 1714 г. русский флот разгромил шведский под Гангутом, русские захватили Финляндию. Опираясь на поддержку союзников (Бранденбурга и Ганновера) Петр стал вмешиваться в дела Германии. (Делу политики служили брачные связи племянниц русского царя с герцогами курляндским, мекленбургским и др. Впоследствии отпрыски этих фамилий будут попадать на российский престол и заполнять высшие эшелоны российского имперского руководства.) Была сделала даже попытка посватать царскую дочь Елизавету за малолетнего французского короля Людовика XV, чтобы сделать Францию союзницей России. Вообще, во втором периоде Северной войны состав союзников Петра изменился: датчане и ганноверцы стали его врагами, Россия помогала Швеции вернуть ее владения в Германии, выступила против Польши. После смерти шведского короля Карла XII, в 1719 и 1720 гг. русские войска высаживались в Швеции, заставив ее подписать в 1721 г.

Ништадский мир, закрепивший ранние завоевания России на побережье Балтики, выход к морю и в Европу был обеспечен. Северная война, которую Россия вела вместе с союзниками, основной тяжестью легла на саму Россию. Но в этой войне выявились имперские амбиции укреплявшейся монархии, ее выход на международную арену, стремление к расширению территории, к милитаризации и централизации управления. Именно после Северной войны Петр I получает титул императора. После Северной войны в распоряжении России оказалось семь портовых городов на Балтике: Рига, Ревель, Нарва, Выборг, Пернов, Кронштадт и Санкт-Петербург. В 1733 г. Россия вступила в войну на стороне Австрии и Польши против Франции, в 1735 г. началась новая война с Турцией в союзе с Австрией и Персией. Эта вторая война оказалась удачной для России: русские войска вошли в Крым, взяли Азов и Очаков. В 1739 г. были заняты Яссы и Хотин, Молдавское княжество. Россия потребовала у турок все татарские земли от Кубани до устья Дуная и Крым, а также предоставления независимости Молдавии и Валахии. Однако реальные результаты победоносной войны оказались незначительными: по белградскому миру 1739 г. к России отошел Азов, но Россия не имела права иметь на Черном море ни военных, ни торговых судов. Турецкий султан не признавал титула русской императрицы (Анны Иоанновны).

В октябре 1721 г. в связи с победой в Северной войне Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского», и Россия становится империей. Еще в ст. 20 Артикула воинского (1715) положение государя определялось следующим образом: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять». Аналогичные определения содержались в Морском уставе (1720) и Духовном регламенте (1720). Правовой статус абсолютного монарха был определен еще до провозглашения империи. Произошедший разрыв со старыми правовыми традициями самодержавия сказался на изменении порядка престолонаследия. В силу политических мотивов законный престолонаследник (царевич Алексей) был лишен права наследования. В 1722 г. издается Указ о наследии престола, утвердивший право монарха по собственной воле назначать своего наследника. Произошел разрыв с принципом божественной благодати, нисходящей на монарха, ее заменила воля императора. Идеологическое обоснование этой трансформации сделано в изданной в форме официального акта Правде воли монаршей (написанной по поручению Петра I Феофаном Прокоповичем). Воля монарха признавалась единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх — источник всей исполнительной власти и глава всех государственных учреждений. Присутствие монарха в определенном месте прекращало действие всей администрации, и власть автоматически переходила к нему. Все учреждения империи должны исполнять указы и постановления монарха. Публичные государственные дела получали приоритет перед частными. Монарх утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины (в соответствии с Табелью о рангах), стоял во главе орденской и наградной систем империи. Монарх — верховный судья и источник всей судебной власти. Он мог решать любые дела независимо от решения судебных органов. Его решения отменяли любые другие. Монарху принадлежало право помилования и утверждения смертных приговоров (дела, проходившие по Преображенскому приказу и Тайной канцелярии). Монарх мог решать дела, не урегулированные законодательством и судебной практикой, — достаточно было его воли. Царь был верховным главнокомандующим армии, ведал формированием полков, назначением офицеров, устанавливал порядок и план боевых действий. Со смертью Патриарха Адриана в 1700 г. решением Петра I было упразднено российское патриаршество. Вместо Патриарха церковную организацию возглавил «местоблюститель». Церковными делами ведали Духовная коллегия и Монастырский приказ — вполне бюрократические учреждения. Престолонаследие. Порядок перехода престола имеет особо важное значение в абсолютной монархии. После смерти Петра I в 1725 г. существовало две наследственные линии: императорская (идущая от Петра) и царская (идущая от его старшего брата Ивана). От Петра престол перешел к вдове императора Екатерине, от нее к внуку Петра I — Петру II, от него к племяннице Петра I, дочери Ивана Анне (герцогине курляндской), от нее — к сыну ее племянницы Анны Леопольдовны (броуншвейгской принцессы) Ивану; от Ивана к дочери Петра I Елизавете, от нее — к ее племяннику, сыну другой дочери Петра I Анны, герцогини голштинской — Петру III. Столь сложная линия преемственности престола была обусловлена специфическим способом его передачи — дворцовыми переворотами.

Юридической же основой такого порядка стал Указ от февраля 1722 г., отменявший завещательный и соборный (избирательный) порядок избрания и закрепивший правило личного назначения преемника по усмотрению царствующего государя. Однако личного распоряжения самого Петра I о преемнике не последовало. Вся эпоха от смерти Петра I до воцарения Екатерины II (1725—1762) стала эпохой дворцовых переворотов. Дворянская гвардия решала все вопросы государственного порядка, сложился такой механизм абсолютной монархии, для функционирования которого уже не имела большого значения личность самого монарха. В ходе первого дворцового переворота, в нарушение традиционного порядка и при помощи гвардии на престол вступила Екатерина I (поддержанная новой аристократией — Меншиковым, Толстым и др.). Сенат провозгласил ее императрицей. Образованный при Екатерине Верховный тайный совет, Сенат, Синод, президенты коллегий и гвардейские офицеры незадолго до смерти Екатерины избрали на престол внука Петра I, предпочтя его обеим дочерям Петра I (Анне и Елизавете) — императором стал Петр II (императрица подписала завещание в его пользу). Была сделала также попытка выработать законный порядок престолонаследия (попытка, заложившая основы закона 1797 г. о преемстве престола). В 1730 г. Верховный тайный совет, нарушив порядок передачи престола, избрал императрицей дочь царя Ивана, Анну Иоанновну. Перед своей смертью в 1740 г. она назначает Бирона регентом с чрезвычайными полномочиями (немцы занимали господствующее положение во властных структурах в период всего царствования Анны Иоанновны), но другой немец Миних арестовал Бирона, после этого на политическую арену выступает следующий немец — Остерман. Используя нестабильную ситуацию, гвардейцы в ноябре 1741 г. совершают очередной переворот, возведя на престол дочь Петра I Елизавету, брауншвейгская группировка была оттеснена голштинской. Елизавету на российском престоле сменил ее племянник, герцог Голштинский, получивший в России имя Петра III (он был сыном дочери Петра I и внуком сестры Карла XII и вначале готовился стать наследником шведского престола). Новый император был большим поклонником прусского короля Фридриха II Великого, которому он пытался подражать в вопросах государственного и военного строительства. В период его царствования была упразднена Тайная канцелярия, разрешено возвращение из-за границы раскольников, прекращены гонения на раскол. Самым важным из ряда принятых им указов был Манифест о вольности дворянства. Вместе с тем гонения на церковь и монашество, предпочтение прусских образцов русским традициям, муштра и т.п. вызывали негативную реакцию дворянской верхушки на мероприятия и поведение императора. Последовал очередной дворцовый переворот, в результате которого престол заняла жена императора, Екатерина II. Серьезным поводом для свержения Петра III стали подписанный им мир с Фридрихом, отказ от завоеваний (Восточной Пруссии), достигнутых русскими в ходе Семилетней войны 1755—1762 гг. и союз России с Пруссией против недавнего союзника — Австрии. Переворот совершила, как всегда, придворная гвардия (июнь 1762 г.).

В 1721 г. был образован Святейший Синод, ставший высшим органом церковного управления. Синод возглавлял светский чиновник — обер-прокурор, опиравшийся на штат церковных фискалов. Управление церковными землями стал осуществлять Монастырский приказ, вошедший в Синод в качестве составной структуры. Монарх превратился в юридического главу Церкви. Он решал вопросы организации церковной жизни, назначения иерархов. Церковь потеряла свою роль идеологической оппозиции светским властям: любые решения монарха не подвергались обсуждению.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ВО ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII в.

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. С 1711 по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). В 1718 г. начала создаваться система коллегий, взявших на себя отраслевое управление. Власть Сената переносилась на координацию их деятельности, а сам он превращался в совещательный орган при государе. С 1722 г. Сенат фактически приобрел функции ревизионной коллегии, возглавив систему контрольных органов.

В 1726 г. был создан Верховный тайный совет, сосредоточивший в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный тайный совет приобрел законодательные полномочия, законы подписывались либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом. После смерти Петра I Сенат попытался присвоить себе более широкие правительственные полномочия и взять под свой контроль гвардию, чтобы ограничить власть императрицы. Иностранные наблюдатели даже ожидали в России правительственных преобразований по типу английских. За этими преобразованиями стояли знатные фамилии Голицыных, Долгоруких, Трубецких и др. В противовес этим начинаниям неродовитые приближенные императрицы (Меншиков и др.) постарались создать орган, который мог бы стать выше Сената. В феврале 1726 г. был учрежден Верховный тайный совет из шести членов (пятеро из них принадлежали к новой знати: Меншиков, Толстой, Апраксин, Миних, Головкин), и только один Голицын был из аристократов. Все члены Совета были тайными советниками по должности. Был утвержден регламент нового учреждения. Сенат и коллегии подпадали под его контроль, хотя и сохраняли свои старые уставы. Тайный Совет получал законодательную власть, действовал под председательством императрицы, не являясь новой коллегией, по «расширением единоличной верховной власти». Все важнейшие вопросы докладывались императрице Тайным советом, никакой закон не мог быть опубликован без решения Совета. В основание Верховного тайного совета были положены шведский опыт государственного строительства, многие идеи Гуго Гроция и Пуффендорфа, убеждение в том, что правомерный порядок в стране может обеспечить только родовитая знать. В 1730 г. состав Верховного тайного совета увеличился до восьми членов, в него теперь входили шесть аристократов (Голицины, Долгорукие) и Совет превратился в олигархический орган. Анне Иоанновне, кандидату на престол, выбранному «верховниками», были посланы «кондиции», ограничивающие ее власть. Императрица обязывалась: по принятии престола не вступать в брак, не назначать себе преемника, править совместно с Тайным советом (без его согласия не объявлять войны, не заключать мира, не устанавливать новых налогов, гвардию передать в ведение Тайного совета, генеральских чинов не давать, не наказывать и не отбирать имений у дворян без суда, вотчин и деревень не жаловать, без ведома Совета не производить в придворные чины и не формировать государственного бюджета). В случае нарушения условий императрица лишалась короны. Анна Иоанновна согласилась на условия. Однако большинство дворянства в основном консервативное и не желавшее вводить порядки «типа английских» (конституция, парламент, ограниченная монархия), шведских и польских (избирательное правление), опасавшаяся всевластия «верховников», выступила со своими проектами государственного преобразования.

В Верховный тайный совет стали поступать предложения от разных дворянских корпораций. В проекте историка Татищева, поданном от Сената и генералитета подчеркивалась необходимость самодержавного правления для России. В большинстве проектов предполагалось сохранение верховной власти за Тайным советом или за Сенатом, недопустимым представлялось узко-олигархическое правление небольшого круга лиц. Высшее управление должно быть выборным и дворянским. В проектах указывалось на неоднородность дворянства: оно состоит из родовой знати, генералитета, чиновной знати и дворянства (шляхетства) как такового. Из этих разрядов и следовало избирать Верховный тайный совет, Сенат, президентов коллегий и губернаторов. Выборы должны проводиться генералитетом и шляхетством вместе с Тайным советом и Сенатом. Духовенство и купечество могут участвовать в проведении реформ лишь в отдельных случаях, когда вопросы касаются непосредственно их, основная же преобразовательная деятельность должна осуществляться дворянством (оно отождествлялось с «обществом»). Часть проектов включала льготы для дворянства по службе и по землевладению (отмена единонаследия, определение сроков службы для дворян и проч.). Все проекты имели в виду, что единственным правомочным сословием является дворянство. Об освобождении крестьян в проектах не было ни слова. В самом Верховном тайном совете обсуждался проект настоящей конституции. По плану, представленному князем Д. Голицыным, императрица могла распоряжаться лишь своим двором. Верховная власть находится у Верховного тайного совета. Ему подчинены Сенат (законосовещательный орган); Шляхетская камера (палата), охраняющая права сословия; Палата городских правителей, решающая торгово-промышленные вопросы. Предполагалось освобождение дворянства от обязательной службы. Крестьян и других податных людей запрещалось допускать к государственным и политическим делам. Выступление против «верховников», организованное епископом Феофаном Прокоповичем, князьями Трубецкими и Черкасскими, было поддержано гвардейскими полками и самой императрицей. Анна Иоанновна публично уничтожает «кондиции». Поддержавшее Анну Иоанновну дворянство, просило упразднить Верховный тайный совет, возвратить прежнее значение Сенату, предоставить шляхетству право избирать сенаторов, президентов коллегий и губернаторов. Но и эти условия не были выполнены, Россия осталась самодержавным дворянским государством. Пала власть олигархическая, но не установилась и власть представительная, «конституционная». Верховный тайный совет был упразднен, но над Сенатом был в 1731 г. поставлен Кабинет министров во главе с Остерманом. Была возрождена Тайная розыскная канцелярия, сменившая закрытый при Петре II Преображенский приказ. Начались репрессии против аристократических семей (Голициных, Долгоруких и др.) и дворянства в целом. В правительстве заправляли немцы Бирон и Миних. Вместо старой (Тайного совета) сложилась новая, к тому же иноземная, олигархия.

С 1735 г. Кабинет наделялся законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяли подпись императрицы. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив в своих руках все государственное управление. Сенат, к этому времени состоявший из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превратился в высшее политическое учреждение, активно включившись в управление государством. В том же году, однако, создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления, — Кабинет Ее Величества, возглавляемый секретарем императрицы Елизаветы Петровны. За время своего существования высший совещательный орган при императоре (при всем многообразии его наименований) сохранял весьма широкие полномочия: в области внешней политики, налогообложения, законодательства, государственного надзора, пересмотра судебных решений, назначения на должности и т.п. Решения, как в древней Думе, принимались единогласно,

С некоторых пор Сенат стал представлять в Верховный тайный совет кандидатуры на замещение высших административных должностей, а затем Совет начал замещать и назначать сенаторов. При Петре II Верховный тайный совет выполнял функции регента, а после его смерти решал вопрос о преемнике престола. Анна Иоанновна была вынуждена подписать «Кондиции» (февраль 1730 г.), представленные ей Советом (аналогичные навязанным боярами Василию Шуйскому и королевичу Владиславу в XVII в.), которые жестко ограничивали ее полномочия, но уже в начале марта она их отвергла, а Верховный тайный совет упразднила. С этого момента вновь усилилась роль Сената, но рядом с ним (октябрь 1731 г.) создается Кабинет министров. В конце 30-х гг. появился проект упразднения Сената и создания Штате-коллегии. Кабинет министров усилил контроль над Сенатом. Кабинету предоставлялись все более широкие законодательные и контрольные функции, он фактически заменил собой Верховный тайный совет. При Кабинете учреждалась Канцелярия, состоявшая из трех экспедиций (иностранных, внутренних и секретных дел). С 1744 г. оживилась деятельность Сената, была восстановлена должность генерал-прокурора. Структура Сената включала четыре департамента: духовных, финансовых, торгово-промышленных, судебных дел. В период царствования Ивана Антоновича и Анны Леопольдовны значение Сената вновь снизилось, над ним усилился контроль Кабинета (рекетмейстер принимает жалобы на Сенат). Сам же Кабинет состоял из трех департаментов (внутренних, военных и морских, иностранных дел), во главе каждого из которых стояли кабинет-министры. Роль Сената вновь резко возросла при Елизавете Петровне, которая передала этому органу все вопросы государственного управления и часть законодательных и судебных полномочий. Несколько позже рядом с Сенатом возникла Конференция при Высочайшем дворе (1756), активно вмешивавшаяся в иностранные и внутренние дела государства.

В 1762 г. Петром III учрежден Императорский совет, состоявший из восьми человек, который в 1769 г. был заменен Советом при Высочайшем дворе, сосредоточившим свою деятельность на внутренней политике и включавшим всех руководителей центральных органов управления. Совет просуществовал до 1801 г., затем был заменен Непременным Государственным Советом. Граф Панин предложил Екатерине II проект постоянного Государственного совета (по образцу шведского), который был призван заменить «силу и власть персон силой государственного учреждения». Однако Манифест об учреждении Совета так и не был подписан. Еще в период царствования Екатерины II Совет при Высочайшем дворе сделал попытку ограничить императорскую власть и ввести правило контрассигнаций (обязательного визирования Советом законов, издаваемых верховной властью). Императрица в своем указе подчеркнула, что Совет является лишь совещательным органом.

Полномочия Сената при Екатерине II разделялись по двум направлениям: 1) департамент сосредоточил исполнительные функции; 2) судебные, законосовещательные функции взял на себя Совет при Высочайшем дворе, который стал утрачивать свое значение в царствование Павла I (к нему перешли цензурные дела и законопроектная работа в сфере промышленности и торговли). Павел I рассматривал Сенат как сугубо судебное учреждение, предлагая разделить его всего на два департамента: уголовных и гражданских дел. Вместе с тем в ведение Сената входили казначейства, банки, Межевая экспедиция (департамент), Почтовый департамент и Тайная экспедиция. Трансформация Сената проходила сложно: судебные и административнофинансовые функции его продолжали выполняться параллельно. С 1763 г. Сенат превратился в высшее административно-судебное учреждение, состоявшее из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй — собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел), третий — делами провинций (администрацией, финансами), четвертый — военными делами, пятый — местной администрацией, шестой — местными судами. С 1801 г. Сенат фактически и окончательно стал высшей судебной инстанцией.

При Екатерине II наряду с высшими бюрократическими учреждениями, стоявшими у вершин власти, появились учрежденные непосредственно при императоре статс-секретари (1763). Их роль при Павле I еще более возросла. Тогда же создана Собственная Его императорского Величества Канцелярия, полномочия которой превысили полномочия Сената. Столь частые изменения в структуре высших органов власти и управления были обусловлены борьбой двух начал власти — бюрократического и личного. Укрепление абсолютной монархии питало каждое из этих начал — власть монарха становилась неограниченной, но она должна была опираться на мощный бюрократический аппарат, который все более начинал работать на себя. Законы бюрократии приводили к тому, что аппарат стремился стать господствующим. В этой коллизии монарх был вынужден обращаться к «верным людям», узкому кругу лиц, которым перепоручал власть.

Сформированная при Петре I система губернского и местного управления во второй четверти XVIII в. продолжала развиваться и укрепляться. Как и в системе высших органов власти, здесь шла борьба двух управленческих начал — единоличного и коллегиального. Власть губернатора, весьма значительная по объему, дополнялась властью специально созданных бюрократических структур: правлений, канцелярий, а также властью специально созданных органов городского управления. Основным административным звеном, связывающим центр и периферию империи, оставалась губерния. Губернское правление было коллегиальным органом при губернаторе и состояло под надзором Сената. В состав Правления входили губернатор и два советника, назначаемые Сенатом. В задачи Губернского правления входило общее управление губернией, публикация законов, указов и распоряжений императора, Сената; надзор за исполнением; наложение ареста на имущество (по приговорам суда); рассмотрение жалоб. Губернские канцелярии образовались в городских губернских центрах и контролировали деятельность всех учреждений губернии. После закрытия в 1710 г. приказных изб губернские канцелярии оставались единственными учреждениями общего управления. Канцелярии были органами при губернаторах. Сам губернатор являлся председателем губернского кригсрехта (1712—1719), президентом губернского ландратского совета (1713— 1719), представителем надворного суда (1719—1727). В этой деятельности он опирался на губернскую канцелярию. Губернские канцелярии осуществляли руководство приказными избами и земскими канцеляриями, в чем отчитывались перед Сенатом и коллегиями. После ликвидации в 1727 г. местных учреждений юстиции губернские канцелярии стали вести судебные дела в губернии, принимать апелляции на решения воеводских и провинциальных канцелярий. В связи с учреждением губернских правлений в 1775 г. губернские канцелярии были ликвидированы.

Система городского управления, созданная при Петре I, была призвана осуществлять административные, судебные и финансовые функции. В этой сфере жесткая централизация управления дополнялась принципом выборности некоторых должностных лиц, предоставлением городам известной доли управленческой самостоятельности. Вместе с тем говорить о возникновении городского самоуправления в первой половине XVIII в. явно преждевременно. Правительственный контроль оставался весьма жестким, значительная доля его была возложена на Сенат.

Главный магистрат являлся центральным учреждением и подчинялся Сенату. В своем подчинении он имел губернские магистраты, городовые магистраты и ратуши. До 1727 г. он находился в Санкт-Петербурге, затем в Москве. Упразднен в 1727 г., вновь восстановлен в 1743 г. Функции этого органа были определены в Генеральном регламенте 1720 г. В его состав входили: обер-президент, президент, бургомистры, ратманы, прокурор, главный судья, советники, асессоры, а также канцелярские служащие. Главный магистрат осуществлял контроль и руководство в отношении городовых, провинциальных, губернских магистратов и ратуши, пересмотр уголовных и гражданских дел, поступающих в порядке апелляции и надзора, составлял инструкции для подчиненных ему местных магистратов и словесных судов. Вторичная ликвидация Главного магистрата произошла в 1775 г. в ходе губернской реформы.

Городовые магистраты и ратуши учреждались в уездных городах, слободах, крупных торговых селах. Большинство учреждений возникло в 1720—1722 гг. и находилось в ведении Главного магистрата. В 1727 г. магистраты были переименованы в ратуши и подчинены непосредственно губернаторам и воеводским канцеляриям. Когда упраздненный в 1727 г. Главный магистрат был вновь восстановлен в 1743 г., городовые магистраты были разделены на губернские, провинциальные и городовые. Магистраты осуществляли раскладку налогов и пошлин и обеспечивали их сбор, организовывали подряды и откупа, проводили запись в купечество и цеха, контролировали набор рекрутов и работных людей. Они же являлись судебными органами для посадского (городского) населения. Магистраты состояли из бургомистров и ратманов и возглавлялись президентами. Все должностные лица магистратов были выборными. В ведении магистратов находилось управление городом, финансовые, хозяйственные, полицейские дела, уголовный и гражданский суд. Решения магистратов по наиболее важным делам передавались на утверждение в надворные суды. В 1727 г. магистраты преобразованы в ратуши, а в ходе реформы 1775 г. упразднены.

Воеводские канцелярии были органами общего управления в уездных городах, создавались в период с 1726 по 1729 г. и контролировали деятельность всех органов сословного управления в уездах.

Основные функции канцелярий: охрана правопорядка, оформление прав владения крестьянами и имениями, розыск беглых крепостных, подавление бунтов, борьба с ворами и раскольниками, запись в купечество и цехи, приписка к посаду, выдача паспортов, освобождение из крепостного состояния, контроль за выполнением сословных повинностей и самоуправлением посадского населения и т.д. В ведении воеводских канцелярий находились казенное землевладение, обеспечение питейной, соляной и других монополий, сбор подушной подати, пошлин и сборов, организация подрядов и поставок, надзор за торговлей. Воеводские канцелярии осуществляли суд по наиболее тяжким преступлениям, совершенным в уезде, проводили следствие с применением пытки. Апелляционной инстанцией для Воеводской канцелярии была Губернская канцелярия, в которую представлялись приговоры к смертной казни. Остальные приговоры исполняли сами Воеводские канцелярии. В ходе губернской реформы 1775 г. воеводские канцелярии были упразднены. В 70—80-х гг. XVIII в. большая часть коллегий была ликвидирована или преобразована, но в 1796 г. они вновь восстановлены на основе принципа единоначалия, во главе каждой стоял директор (позднее министр). Централизация и бюрократизация государственного аппарата достигли предела, он представлял собой закрытую и самодостаточную систему. В свою очередь, замкнутость правящей группы вызвала негативную реакцию других, более широких слоев правящего класса — придворных, гвардии, аристократии, столичного и провинциального дворянства. Потеря правящей верхушкой социальной опоры вела к ее свержению через дворцовые перевороты. Гвардия начинает диктовать свои условия (кондиции), которые вынуждены принимать монархи.

Возникшие еще при Петре I специальные политические репрессивные органы более интенсивно стали развиваться во второй четверти XVIII в. Преобразования 1713—1718 гг. укрепили систему розыскных канцелярий, и в 1718 г. образован центральный орган — Тайная канцелярия. После ее ликвидации в 1726 г. контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету, а в 1731 г. — к специально созданной Канцелярии тайных розыскных дел, контролируемой Сенатом. Это был действительный карательный орган, прототип тайной полиции. Знаменитая формула «слово и дело государево», указывавшая на затронутый в деле государственный интерес, была достаточным основанием, чтобы замешанные оказались в Канцелярии тайных розыскных дел.

В 1762 г. Канцелярия была упразднена (ее деятельность вызывала активное недовольство дворянства) и вместо нее учреждена Тайная экспедиция Сената (что указывало на возобновившуюся политическую активность). Тайная экспедиция по оперативной линии подчинялась генерал-губернатору и находилась под контролем императрицы Екатерины II. Тайная экспедиция создавала специальные секретные следственные комиссии для расследования конкретных дел. Многочисленные секретные комиссии создавались в период крестьянской войны 1773—1775 гг. Комиссиям были приданы воинские команды, применявшие к арестованным и телесные наказания, и расстрел (с санкции следственной комиссии). Эти органы носили чрезвычайный характер и образовывались в соответствии с политической ситуацией.

По Уставу благочиния с 1782 г. в городах начали создаваться специальные полицейские органы — Управы благочиния. В их состав вошли городничие (в столицах — полицмейстеры), приставы по уголовным и гражданским делам, два выборных ратмана. Территория города делилась на округа (части), полицейский надзор в которых осуществлял частный пристав. Часть подразделялась на кварталы, где назначались подчиненные приставу квартальные надзиратели и поручики. Кварталы делились на дворы. В компетенцию Управы благочиния входили наблюдение за порядком, исполнением законов, проведение решений губернского правления, судебных палат и других судов, пресечение нарушений, дознание и розыск, задержание преступников и решение мелких уголовных дел (на сумму до 20 рублей). Городские тюрьмы находились в ведении полицейских органов (если это были не специальные тюрьмы и крепости для содержания политических и особо опасных преступников). С 1775 г. стали создаваться смирительные дома, в которых Содержались лица, подвергнутые заключению в административном (несудебном) порядке и обвиненные в «непотребном и невоздержанном житии». Для содержания неимущих (бродяг, мелких воров, беспризорников) создавались работные дома, включенные в систему мануфактурных и иных государственных производств.