ПСО
|
Практические занятия: 1.
Высшие органы власти и управления. 2.
Правовой статус подданных. |
1. Высшие органы власти и управления.
2. Правовой статус подданных.
Практические занятия ПД
Революция
1905 г. привела к превращению неограниченной самодержавной власти в
конституционную монархию. Однако пережитки неограниченного самодержавия
сохранились во многих областях жизни. При обсуждении в апреле 1906 г. проекта Основных
законов Российской империи, в которых был определен характер царской
власти, Николай II с неохотой согласился на исключение термина
«неограниченная». Система представительных учреждений вводилась в России рядом
государственных актов, начиная с Манифеста 6 августа 1905 г. и кончая Основными
государственными законами от 23 апреля 1906 г. По первоначальному проекту (6
августа 1905 г..) Государственная дума предполагалась как «законосовещательное
установление», избираемое на основе цензового представительства от трех курий.
Обострение
политической ситуации вскоре потребовало пересмотра проекта. 17 октября 1905
г. принят Манифест об усовершенствовании государственного порядка,
провозгласивший:
1)
свободу совести, слова, собраний и союзов;
2)
привлечение к выборам широких слоев населения;
3)
обязательный порядок утверждения Государственной думой всех издаваемых законов.
В
стране возникли и легализовались многочисленные политические партии, в своих
программах формулировавшие требования и пути политического преобразования
строя: РСДРП, эсеры, Радикальная партия, Партия свободомыслящих,
конституционных демократов, Умеренно-прогрессистская партия,
Торгово-промышленный союз, Союз 17 октября, Партия правового порядка, Партия
монархистов-конституционалистов, Союз русского народа, Союз Михаила-архангела и
др.
В
ноябре 1905 г. в Совете министров обсуждался проект избирательного закона,
большинство высказалось за сохранение куриальной системы и двухступенчатой
системы выборов. Было отклонено предложение об особом представительстве
рабочих. Но уже 11 декабря 1905 г., после разгрома вооруженного восстания в
Москве, издан Указ об изменении Положения о выборах в Государственную думу,
которым значительно расширился круг избирателей. Практически все мужское
население страны в возрасте старше 25 лет, кроме солдат, студентов, поденных
рабочих и части кочевников, получило избирательные права. Право выборов не было
прямым и оставалось неравным для избирателей разных категорий (курий). Для
контроля за ходом выборов создавались губернские и городские комиссии по делам
о выборах, в которых председательствовали чиновники Министерства юстиции
(председатели окружных судов, уездные члены окружных судов и т.п.).
20
февраля 1906 г. вышел акт об учреждении Государственной думы, в котором
определялась ее компетенция: предварительная разработка и обсуждение
законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение
вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума
избиралась на пять лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, их
отстранение могло осуществляться Сенатом.
Дума
могла распускаться досрочно по решению императора. С законодательной
инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный
совет.
Одновременно
с актом об учреждении Думы принято новое Положение о Государственном совете,
который был реформирован и стал верхней палатой, обладавшей теми же правами,
что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в
Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на
утверждение императору. Половину реформированного Государственного совета
составляли выборные члены, половину — члены «по высочайшему назначению»,
председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.
В
избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академии наук и
университетов, земских собраний, от дворянских обществ, торговли и
промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодно назначалось
императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и
то же лицо не могло быть одновременно членом Государственной думы и
Государственного совета. В конце 1905 — начале 1906 г. появился ряд Временных
правил: «О повременных изданиях», «Для непериодической печати», «Об обществах и
союзах», «О собраниях», действовавшие до 1917 г. Государственной канцелярией и
Советом министров был подготовлен текст неоднократно упоминавшихся Основных
государственных законов, утвержденный императором Николаем II 23 апреля 1906 г.
19 октября 1905 г. председателем Совета министров был назначен Витте.
Кабинет вначале не собирался составлять новые Основные законы. Однако вскоре
стало ясно, что старые законы (в редакции 1832 г.) не могут существовать
параллельно с Манифестом 17 октября. Издать Основные законы предполагалось до
созыва Государственной думы.
Тем
самым власть надеялась сохранить широкие правомочия, приняв консервативную
конституцию и не вводя парламентаризм в России. Подготовленный специальной
комиссией проект Основных законов в феврале был передан в Совет министров. В
конце марта он поступил царю, который созвал Особое совещание (под своим
председательством) для окончательной доработки. Это Особое совещание выполнило
роль, которую должен был выполнять Государственный совет. Принятие Основных
законов и перестройка центрального управления на началах «законности» и
«привлечения общественности», потребовали пересмотра принципов местного
управления и самоуправления. В декларации правительства (март 1906 г.)
провозглашались: расширение компетенции органов местного самоуправления, их
распространение на новые территории, создание мелкой земской единицы
(поселковое, волостное управление), расширение избирательных прав и их
основание не на земельном, а на налоговом цензе.
Заявлялось
об упразднении института земских начальников, сосредоточении всех кассационных
функций в Сенате, пересмотр налогового и рабочего законодательства,
упорядочение крестьянского землепользования и землеустройства. В новой редакции
Основных законов старое определение 1832 г. «император российский есть монарх
самодержавный и неограниченный» было заменено новым: «Императору
Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть... повиноваться
власти его не только на страх, но и на совесть». Термин «неограниченный»
был исключен, но все основные прерогативы императорской власти сохранились.
Неопределенность формулировки дала основания для правых и левых фракций Думы
по-разному оценивать характер нового государственного строя: первые
подчеркивали «волю монарха» и «самодержавие», вторые — «волю народа» и
«конституцию». Законодательная власть закреплялась за Государственной думой и
Государственным советом.
Любой
закон нуждался в одобрении обоих органов и в утверждении императором. В случае
прекращения или перерыва деятельности Думы и Государственного совета «при
чрезвычайных обстоятельствах» законопроекты могли обсуждаться в Совете
министров и утверждаться императором в форме указов. Действие указа носило
временный характер и подлежало утверждению в Думе и Совете в течение двух месяцев
после возобновления их работы. Проект Основных законов предоставлял возможность
правительству проводить важнейшие решения в единолично утвержденных императором
актах «верховного управления», имевших фактическую силу закона. 23 апреля 1906
г. вступили в силу Основные государственные законы (изменение которых могло
осуществляться только по инициативе императора, но не Думы или Совета). В
Основных законах были сформулированы гражданские права и свободы
(неприкосновенность жилища и собственности, перемещения, выбора профессии,
слова, печати, собраний, создания союзов и объединений, вероисповедания и
т.п.).
В
гл. 1 дана формулировка верховной власти: «Императору Всероссийскому
принадлежит верховная самодержавная власть». Власть управления также принадлежала
императору «во всем ее объеме», но законодательную власть император осуществлял
«в единении с Государственным советом и Государственной думой», и никакой новый
закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения
императора. Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность
императору по представлению Совета министров принимать указы законодательного
характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и Совета
прерывалась.
Но
после открытия законодательной сессии в течение двух месяцев такой указ должен
был вноситься на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое
действие. Не подлежали обсуждению Государственной думой и Государственным
советом вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным
долгам, о кредитах Министерству двора, о государственных займах. Срок
деятельности Думы определялся в пять лет, указом царя она могла быть распущена
досрочно, в этом случае назначались выборы и сроки созыва Дума нового состава.
Продолжительность ежегодных сессий и сроки перерыва в работе Думы определялись
указами императора.
В
компетенцию Думы входили: вопросы, требующие издания законов и утверждения
штатов, обсуждение и утверждение бюджета, заслушивание отчетов государственного
контролера по исполнению бюджета, дела о строительстве государственных железных
дорог, об учреждении акционерных компаний. В начале 1906 г. были изданы бюджетные
правила, по которым бюджет мог исполняться даже при отказе Думы от его
утверждения, что резко ограничивало бюджетные права Думы.
Основные
государственные законы предоставляли царю право на абсолютное вето.
Однако Дума могла вновь возвращаться к обсуждению вопроса, отклоняемого царем,
тем самым оказывая на него давление. Депутаты имели право запроса к министрам,
что давало возможность Думе публично обсуждать действия исполнительной власти и
требовать ответов от правительства. По результатам этих ответов Дума выносила
суждения. Чтобы избежать потока запросов (как это было в Первой Думе), Вторая
Дума создала специальную комиссию для отбора запросов.
Обе
палаты (Дума и Государственный совет) получали право утверждать, отклонять или
перерабатывать законопроекты, представляемые правительством, они же
пользовались правом законодательной инициативы (кроме изменения Основных
законов, осуществляемого по инициативе царя. Распространение права
законодательной инициативы Думы на Основные законы могло, по мнению Витте,
превратить ее в Учредительное собрание).
В
случае чрезвычайных обстоятельств правительство имело право в промежутках между
сессиями Думы и с одобрения царя издавать указы, приравниваемые к законам (ст.
87). (Это положение было заимствовано из австрийской конституции.) Эти указы,
однако, не могли касаться изменений ни в Основных законах, ни в статусе Думы или
Государственного совета.
Исполнительная
власть полностью оставалась за царем (в этом выразился дуалистический принцип
Конституции), министры были ответственны не перед народным представительством
(Думой), а перед монархом. В целом Основные законы закрепляли принцип
разделения властей, стремясь обеспечить компромисс между монархией и новыми
общественными силами и закрыть путь антиконституционным (революционным и
консервативным) тенденциям. Радикалы настаивали на ликвидации верхней палаты,
создании ответственного перед парламентом правительства, отрицали право царя
жаловать конституцию. Консерваторы требовали от властей жесткого сокращения
конституционных прав, видели в любом реформационном движении опасность
революции.
Весной
1906 г. Дума начала работу. Источник будущих коллизий был заложен в самом
устройстве российской Конституции, давшей Государственному совету одинаковые
законодательные права с Думой. Наполовину состоявший из высших чиновников,
Государственный совет был консервативным органом, постоянно сдерживавшим
либеральные порывы Государственной думы (в своем адресе царю депутаты первой
Думы потребовали отмены исключительных законов, принудительного отчуждения
частновладельческих земель, полной амнистии политзаключенным, отмены смертной
казни и проч.).
Государственный
совет, например, затормозил распространение Закона о земском самоуправлении на
окраинные губернии, воспрепятствовал созданию волостных земских учреждений.
Наиболее острым был конфликт между Думой и правительством при обсуждении
аграрного вопроса. Правительство доказывало, что проекты кадетов и трудовиков
дают крестьянам лишь небольшую прирезку земли, но неизбежное при этом
разрушение культурных (помещичьих) хозяйств причинит большие убытки экономике.
В июне 1906 г. правительство обратилось к населению с сообщением по аграрному
вопросу, в котором отвергался принцип принудительного отчуждения.
Дума,
со своей стороны, заявила, что она не отступит от этого принципа, требовала
отставки правительства. Правительство решило не уступать Думе по двум вопросам.
Оно возражало против решения аграрного вопроса путем экспроприации поместий и
перехода от дуалистической монархии к парламентарному строю. В свою очередь
Дума отказывалась сотрудничать с правительством. Она превращалась в центр
революционных идей, распространявшихся по всей стране (на что указывали отчеты
губернаторов). В качестве компромиссного решения предлагалось сформировать
коалиционное правительство, в которое должны были войти лидеры думских фракций
(кадеты). Когда этот план был отклонен, роспуск Думы стал неизбежным.
Правительство,
усмотрев в действиях Думы признаки «незаконности», 8 июня распустило Думу.
Первая Дума просуществовала 72 дня. Выборы во вторую Думу дали еще больший
перевес левым партиям, чем в первой Думе. В феврале 1907 г. Дума начала работу,
наметились попытки ее сотрудничества с правительством (даже эсеры объявили, что
на время деятельности Думы прекращают свою террористическую деятельность).
Премьер-министр П.А. Столыпин сообщил о мерах, принятых в период между первой и
второй Думами.
В
соответствии со ст. 87 Основных законов правительство провело: Закон о
военно-полевых судах — август 1906 г. (он не был представлен на утверждение
Думы, и его действие прекратилось весной 1907 г., но на его основании были
казнены около 700 человек); Указ об уравнении крестьян в правах с другими
сословиями от 5 октября 1906 г., Указ о праве крестьян закреплять за собой их
наделы от 9 ноября 1906 г., превращать их в свою личную собственность. Глава
правительства изложил программу будущих реформ: крестьянское равноправие и
крестьянское землеустройство, бессословная самоуправляющаяся волость в качестве
мелкой земской единицы, реформа местного управления и суда, передача судебной
власти мировым судьям, избираемым населением, легализация профсоюзов и
экономических стачек, сокращение рабочего времени, школьная и финансовая
реформы, введение подоходного налога.
Столыпин
пытался наладить сотрудничество с Думой, предложив широкую программу
либерального законодательства и исключение из правительства наиболее
консервативных министров. Премьер сообщил, что правительство подготовило ряд
законопроектов, обеспечивающих свободу совести и веротерпимость, гарантирующих
неприкосновенность личности (арест, обыски и цензура должны были осуществляться
только на основе судебного решения), предварительное следствие по политическим
делам предполагалось передать судебным следователям, изъяв его у жандармов.
Предполагалось ввести в действие новый Уголовный кодекс, подготовленный
Таганцевым, а также новый, более либеральный полицейский устав. Намечалось
создание особых административных судов и института уездного начальника
(аналогичного ландрату в германской администрации). «Преобразованное по воле
монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое», — заявлял
Столыпин. Думская оппозиция критически встретила программу правительства. С
трудом проведены законопроекты о государственном бюджете и наборе новобранцев.
Была
отвергнута резолюция правых депутатов о порицании революционного террора.
Проведение аграрного закона правительством наталкивалось на жесткую оппозицию.
Чтобы преодолеть это сопротивление и создать новый порядок формирования
Государственный думы (по действующему закону состав Думы мог постоянно
оставаться радикальным и оппозиционным правительству), правительство пошло на
шаг, который был оценен как «государственный переворот». Дума была распущена,
просуществовав 102 дня. Поводом для ее роспуска послужило спорное дело о
сближении думской фракции социал-демократов с «военной организацией РСДРП» ,
которая готовила вооруженное восстание в войсках (3 июня 1907 г.). Вместе с
Манифестом о роспуске Думы опубликовано новое Положение о выборах. Изменение
избирательного закона было проведено с очевидным нарушением Манифеста 17
октября 1905 г., который подчеркивал, что «никакие новые законы не могут
приниматься без одобрения Государственной думой». Новый избирательный закон
существенно урезал представительство окраин — Польши, Кавказа, Средней Азии;
европейская Россия избирала 403 члена Думы, азиатская — 15.
Возросло
число выборщиков от землевладельческой курии (с 31 до 50%), сократилось от
крестьянской (с 42 до 22%). Городская курия была разделена на две: в первую
входили «цензовые элементы», т.е. владельцы недвижимости, избиравшие более
половины всех городских выборщиков. Отдельное городское представительство
сохранилось в семи из 27 городов. Каждое губернское избирательное собрание
должно было избирать хотя бы по одному депутату Государственной думы от каждой
курии (землевладельческой, городской, крестьянской). Кроме того, в шести
наиболее промышленных губерниях хотя бы по одному депутату Думы следовало
избирать от рабочих. Изменив избирательный закон, правительство стремилось
найти опору конституционного строя в земской общественной среде. Столыпин
рассчитывал, что земства поддержат правительство в проведении либеральных
реформ и борьбе с революцией. В земском движении после революционных событий
1905 г. наметился сдвиг вправо и разрыв с радикальными элементами общества. В
политическом плане опорой правительства в третьей Думе стала фракция
октябристов. Выборы, проведенные на основе нового избирательного закона, дали
большинство в Думе Союзу 17 октября, консервативным политическим элементам.
Крайние правые и левые получили незначительное число мест. Такой состав Думы
позволил правительству в сотрудничестве с ней провести ряд важнейших
преобразований. Наиболее существенным оставался аграрный вопрос. В аграрной
комиссии третьей Думы, а затем в общем собрании долго обсуждался Указ 9 ноября
1906 г., предоставлявший крестьянам право по их желанию закрепить свои участки
общинной полевой земли в личную собственность.
Дополнительный
Указ вызвал резкую критику слева и справа, с трудом был одобрен Государственной
думой и Государственным советом. Только 14 июня 1910 г. был издан Закон «Об
изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении», а
29 мая 1911 г. — Положение о землеустройстве, регулировавшее работу
землеустроительных комиссий. В июне 1912 г. изданы законы о социальном
страховании рабочих: при потере трудоспособности от несчастных случаев пенсии
полностью оплачивали владельцы предприятий, для выплаты пособий по болезни
учреждались «больничные кассы», взносы в которые делали рабочие и
предприниматели. По инициативе правительства Дума принимала законы о введении
земского самоуправления в южных и западных губерниях. Однако эта деятельность
натолкнулась на оппозицию консервативного Государственного совета, отклонившего
проект весной 1911 г. По настоянию Столыпина проект был проведен в порядке ст.
87 Основных законов. Государственный совет отклонил проекты о введении земств в
Сибири, на Дальнем Востоке, Архангельской губернии, а также проект о введении
волостных земств
В июне 1912 г. Государственная дума и
Государственный совет одобрили законопроект «О преобразовании суда в сельских
местностях». Судебная власть от земских начальников вновь передавалась в руки мировых
судей, избираемых уездными земскими собраниями. Блокируясь с правыми депутатами
Думы, правительство в июне 1910 г. провело Закон «О порядке издания касающихся
Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения», открывавший
широкие возможности для вмешательства в финские внутренние дела. В 1912 г. Дума
провела Закон о выделении из состава Польши новой губернии (в которой наряду с
польским населением проживало русское), что также усиливало русское
вмешательство — теперь уже в польские дела. Негативное влияние вызвало
проведенное Столыпиным Положение о введении земств в западных губерниях,
которое также имело сильную националистическую окраску. В сентябре 1911 г. П.А.
Столыпин был убит анархистом (агентом охранного отделения). Осенью 1912 г.
истек срок полномочий третьей, «столыпинской» Думы. Осенью 1912 г. проходили
выборы в Государственную думу четвертого созыва. Председателем Думы был избран
М.В. Родзянко. Начало Первой мировой войны было встречено демонстрацией
единения большинства Думы с правительством. Трудности военного времени и
поражения русской армии обусловили раскол этого единства. Летом 1915 г. звучала
резкая критика действий правительства и выдвигалось требование создать
Правительство общественного доверия, ответственное перед Думой. В ответ на эти
требования производилась частая смена министров и премьер-министров. В августе
1915 г. император принял на себя верховное командование армией и переехал в
ставку главнокомандующего в Могилев. В августе 1915 г. в Думе образовался Прогрессивный
блок, в который вошли три четверти ее депутатов. Программа блока требовала
создать Министерство общественного доверия, провести ряд реформ и политическую
амнистию.
В
«прогрессивный блок» вошли партии, которые эпизодически блокировались еще во
Второй Думе: кадеты, «прогрессисты», октябристы и националисты. Путем взаимных
уступок им удалось создать прочное объединение, заметно влиявшее на политику
государства, кадровые перемещения и политический климат в стране. 512 V.
Конституционная монархия в России (1905-1917 гг.) В январе 1916 г. председателя
Совета министров И.Л. Горемыкина сменил Б.В. Штюрмер, в ноябре Штюрмера сменил
А.Ф. Трепов, Трепова — Н.Д. Голицын. Оппозиция потребовала ухода в отставку и
этого правительства. 25 февраля 1917 г. император издал указ о роспуске
Государственной думы, ее депутаты 27 февраля создали Временный комитет
Государственной думы, на основе которого вскоре будет создано Временное
правительство.
Аграрная
реформа 1906 г. связывалась с именем главы правительства П.А. Столыпина. Ее
проведение совпало с началом революции. 5 апреля 1905 г. был принят Указ «О
даровании населению облегчений по уплате долгов». На его основе проводилось
освобождение от взысканных недоимок по продовольственному сбору,
существовавшему до 1866 г., и аннулировались долги по ссудам на продовольствие.
В мае 1905 г. издан Указ «Об учреждении Комитета по земельным делам в составе
Главного управления землеустройства и земледелия». В его состав входили
министры двора, внутренних дел, финансов, юстиции и государственного контроля.
Комитет осуществлял общее руководство земельными делами и кредитом, заслушивал
отчеты земельных банков. В ноябре 1905 г. был принят Манифест об улучшении
благочиния и облегчения положения крестьянского населения, уменьшавший выкупные
платежи со всех категорий крестьян на 50%, а с января 1907 г. — вовсе их
отменивший. Тогда же принимаются Указ «Об уменьшении и последующем прекращении
всех платежей с крестьян» и Указ «Об облегчении задачи Крестьянского
поземельного банка по содействию к увеличению площади землевладения
малоземельных крестьян», вводивший с разрешения Министерства финансов
кредитование и погашение задолженностей крестьян за счет выкупных платежей,
поступивших в банк. В августе 1906 г. издан Указ «О предназначении казенных
земель к продаже для расширения крестьянского землепользования»,
подготавливавший радикальную аграрную реформу. На его основе крестьянами
отчуждались «оброчные статьи» по мере прекращения заключенных ими арендных
договоров. Цена выкупа устанавливалась землеустроительными комиссиями по
средней капитализированной оценке. Не подлежали отчуждению земли, занятые
ценными строениями, отведенные церквам и школам, необходимые для нужд местного
населения. В сентябре 1906 г. Указом «О передаче кабинетных земель в распоряжение
Главного управления земледелия и землеустройства для образования
переселенческих участков» правительство начало переселенческую политику.
В
переселенческий фонд включались свободные земли, «оброчные статьи», земельные
излишки, оставшиеся у Кабинета после поселения старожилов. Поселенцам
предоставлялись следующие права: земля поступала в их постоянное пользование и
облагалась оброчной податью наравне с переселенческими участками, образованными
на казенных землях. Казначейство выплачивало Кабинету денежную компенсацию за
землю. В октябре 1906 г. принят Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах
сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий». Провозглашались
единые права для всех податных в отношении государственной службы (за исключением
«инородцев»). Крестьяне освобождались от «увольнительных приговоров» для
поступления на службу или учебу. Отменялся порядок обязательного исключения
крестьян из сельского общества при поступлении их на гражданскую службу,
получении ордена, ученой степени, при окончании курса учебного заведения,
производстве в чин, приобретении ими высших прав состояния. Оставаясь в составе
общества, крестьяне получали право вступать в другие сельские общества,
безземельные были вправе без согласия общества (схода) уходить из него.
Крестьяне могли свободно выбирать местожительство. Оно определялось не по месту
их приписки, а по месту нахождения собственности или службы. Паспорта по месту
приписки выдавались волостными органами, а по месту промысла и нахождения
собственности — полицейскими органами. Отменялись подушная подать, круговая
порука, принудительная передача и направление неплательщиков на заработки.
Судебная подведомственность крестьян волостному суду ограничивалась (отменялось
привлечение к общественным работам).
Отменялись
подчинение земским начальникам и наложение административных взысканий (без
формального производства). Приговоры крестьянских сходов могли отменяться
уездным съездом по представлению земского начальника лишь при их противоречии
закону.
Расширялись
имущественные права крестьян: отменялись порядок семейных разделов по решению
общины, запрещение крестьянам, не владевшим недвижимостью, обязываться
векселями. Расширялись избирательные права крестьян: они допускались в земский
съезд, отменялся порядок утверждения губернатором состава земских гласных, их
избирали кандидаты от самих крестьян. Столыпинский Указ «О дополнении некоторых
постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и
землепользования», принятый 9 ноября 1906 г., провозглашал свободный порядок
выхода из общины и закреплял наделы в собственность в любое время. За
домохозяином оставлялись все участки общинной земли, находившиеся в его
пользовании в течение времени, прошедшего с момента последнего передела. Общинные
угодья оставались в пользовании выделявшихся крестьян. Заявление о выделе через
старосту доводилось до сельского общества, которое простым большинством голосов
и в месячный срок было обязано определить крестьянину его участок. В противном
случае это осуществлял земский начальник.
Уездный
съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении. Крестьянин мог
требовать сведение выделяемых ему участков воедино или денежной компенсации.
Подворное землевладение закреплялось общим крепостным порядком. Доказательствами
о принадлежности подворного надела крестьянину служили крепостные акты, записи
крестьянских учреждений, решения судов, постановления сельских сходов, решения
земских начальников и уездных съездов. Переход целых обществ к новой
(«отрубной») системе землевладения и землепользования был возможен после
одобрения двумя третями всего состава сельского схода. Финансирование реформы
обеспечивал Указ «О выдаче Крестьянским поземельным банком ссуд под залог
надельных земель», принятый в ноябре 1906 г. По Указу отменялся запрет отдавать
в залог частным лицам и обществам надельные земли (введенный в 1893 г.). Залог
разрешался также под ссуды Госбанка, клиентами банка могли быть как сельские
общества, так и отдельные владельцы подворных наделов, а также товарищества
крестьян. Банк выдавал целевые ссуды для уплаты за наделы, при покупке земли,
на улучшение землепользования, при переходе от общинного земледелия к
подворному, расселении на хутора или отруба, отводе земли к одному месту.
Положением Совета министров в ноябре 1907 г. были расширены права местных
отделений Госбанка. Аграрные указы закреплены в законах, принятых третьей
Думой. В июне 1910 г. принят Закон «Об изменении и дополнении некоторых 33.
Право и правовая политика в период 1905-1917 гг. 515 постановлений о
крестьянском землевладении». Он закреплял право крестьян выделять свои
наследственные наделы, сохранив право на недра за общиной. Переход всего
общества к отрубному владению осуществлялся при участковом владении по решению
простого большинства, а при общинном — по решению двух третей сельского схода.
Принятый
в мае 1911 г. Закон «О землеустройстве» подробно регламентировал порядок
землеустройства. Чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована
«по необходимости». Разверстанию не подлежали усадебные земли, земли с жилыми
постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы
земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглашения о
разверстке вело к выделению «действительно используемых участков», при этом
выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица могла быть устранена без
согласия хозяев. Предусматривался порядок образования землеустроительных
комиссий под руководством предводителей дворянства. Земским начальникам
поручалось вести собрания, решавшие вопросы о разверстке земель, споры решались
в уездной комиссии (апелляция в губернской комиссии). Обжаловать их решения мог
Сенат.
Правовая
регламентация аграрных отношений в целом положительно сказалась на развитии
этого сектора экономики. В начале века Россия уже находилась на стадии
интенсивного индустриального развития. Процессы формирования
промышленно-финансовых корпораций, попытки государственно-монополистического
регулирования экономики требовали соответствующего правового оформления. Первые
всероссийские торгово-промышленные съезды проходили еще в 1870, 1872, 1882 и
1896 гг. На них делались попытки скоординировать деятельность формирующихся
корпораций (синдикатов, концернов и т.п.) на рынке, в сфере ценообразования, в
отношениях с государством. (С 1900 по 1907 г. в стране происходит интенсивный
рост синдикатских объединений.) В октябре 1906 г. состоялся первый съезд
представителей промышленности и торговли, обсудивший актуальные вопросы
экономического строительства, в ноябре того года — Всероссийский съезд
представителей биржевой торговли и сельского хозяйства. Крупный капитал России
стремился утвердиться в условиях того хозяйственного и правового порядка,
который установился в стране в ходе революции и конституционных политических преобразований.
В
Думе олигархические круги уже имели свое политическое лобби — партию Союз 17
октября. В области уголовного и административного законодательства был сделан
ряд нововведений. В мае 1905 г. издано Мнение Государственного совета об
изменении и дополнении некоторых из действующих законоположений о печати. Им
отменялись положения Устава о цензуре (1890), по которым Министерство
внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство народного просвещения и
обер-прокурор Синода могли закрывать издания и запрещать их издателям
участвовать в других изданиях. Министерство внутренних дел не могло запретить
издание лишь на основе мнения о его «вредоносном направлении», но могло
приостановить его до решения вопроса в Сенате. В ноябре 1905 г. принят Указ «О
временных правилах о повременных изданиях», которым отменялись предварительная
цензура и административные взыскания, устанавливался судебный порядок решения
дел о печати. Регистрацию открывающихся изданий осуществлял губернатор. Арест
на отдельные номера изданий мог налагаться только при условии, что имеются
признаки уголовного деяния, и только в судебном порядке.
Указ
содержал перечень оснований для наложения ареста и штрафов. В 1906 г. были
приняты два указа, распространявшие эти положения на периодические издания, а
также Положение Совета министров «Об установлении уголовной ответственности за
восхваление преступных деяний в речи или печати». В ходе революции
правительство неоднократно обращалось к пересмотру уголовно-правового и
судебного законодательств. В июне 1905 г. издано Мнение Государственного совета
о некоторых изменениях и дополнениях Закона 7 июня 1904 г. «О порядке
производства по делам о преступных деяниях государственных», а в марте 1906 г.
Указ «О мерах к сокращению времени производства наиболее важных уголовных дел»,
предусматривавшие усиление санкций за сопротивление представителям власти. В
апреле 1906 г. издается еще одно Мнение Государственного совета «О
преобразовании Верховного суда». Согласно ему должностные преступления
передавались на рассмотрение окружных судов, судебных палат, департаментов
Сената и Верховного уголовного суда, т. е. изымались из административного
производства.
Состав
Верховного суда включал назначаемых императором членов Государственного совета,
сенаторов уголовного и первого департаментов. В заседаниях могли участвовать
присяжные поверенные. В августе 1906 г. Совет министров принял Положение об
учреждении военно-полевых судов. Они вводились в местностях, объявленных на
военном положении или положении чрезвычайной охраны. Учредителями судов были
генерал-губернаторы и главнокомандующие. Процесс проходил при закрытых дверях и
в течение не более двух суток. Приговор был окончательным и приводился в
исполнение не позже суток. Суду могли подвергаться и гражданские лица. В период
декабрьского восстания 1905 г. был принят Указ «О временных правилах о
наказуемости участия в забастовках на предприятиях, имеющих общественное или
государственное значение».
Виновные
наказывались лишением свободы на срок от восьми месяцев до полутора лет.
Участие в «преступном сообществе» наказывалось заключением на срок от восьми
месяцев до полутора лет. Участие в «преступном сообществе» влекло наказание на
срок до четырех лет. Зарплата за период забастовки не выплачивалась, возмещение
пострадавшим от забастовки уплачивалось казной или предприятием. В феврале 1906
г. было издано Мнение Государственного совета об установлении уголовной ответственности
за распространение ложных сведений о деятельности правительственных
установлений и должностных лиц. Объективная сторона этих преступлений
заключалась в распространении сведений, «возбуждающих в населении враждебное к
ним (правовым установлениям и должностным лицам) отношение»; «возбуждающих
общественную тревогу слухами о правительственных распоряжениях, общественных
бедствиях»; «возбуждающих вражду между классами населения, между сословиями,
хозяевами и рабочими». В 1906 г. по инициативе П.А. Столыпина был разработан
проект закона о реорганизации полиции. Согласно проекту у полиции изымался ряд
функций, не относящихся к ее прямому предназначению (коммунальные, санитарные и
т.п.). Предполагалось объединить полицию и отдельный корпус жандармов на всех уровнях
их взаимодействия. В проведении дознания по политическим преступлениям
деятельность корпуса жандармов должна была согласовываться с деятельностью
чинов судебного ведомства. Общее руководство жандармами и полицией возлагалось
на заместителя министра внутренних дел. Государственная дума так и не успела
обсудить и принять законопроект, однако заключенная в нем тенденция к усилению
роли полиции неоднократно проявлялась на практике. 518 V. Конституционная
монархия в России (1905-1917 гг.) В марте 1906 г. издан Указ «О временных
правилах об обществах и союзах». Под обществом понималось соединение лиц с
определенной целью, под союзом — соединение нескольких обществ. Министерству
внутренних дел предоставлялось право закрывать общества, если «их деятельность представляется
ему угрожающей общественному спокойствию и безопасности». Регистрация обществ
осуществлялась после представления их устава соответствующему министру.
Запрещалась деятельность обществ, «управляемых из-за границы, если они носят
политический характер». Государственные служащие могли образовывать только
благотворительные и культурные, но не политические общества. Начальство могло
запретить чиновникам участвовать в других обществах. Заявление о регистрации
общества подавалось губернатору, а затем в Присутствие по делам об обществах.
Общество могло быть закрыто губернатором, если «оно носит явно антиобщественный
характер»; это решение санкционировалось Присутствием. Первый департамент
Сената был окончательной инстанцией в таких спорах. Профсоюзы, говорилось в
Указе, «имеют целью выяснение и согласование экономических интересов, улучшение
условий труда и поднятие производительности». Объединение профсоюзов
запрещалось. Заявка о регистрации профсоюза подавалась фабричному инспектору, а
их деятельность контролировалась Министерством торговли и промышленности.
Одновременно был принят Указ «О временных правилах о собраниях». Непубличные
собрания можно было проводить без разрешения правительственных властей, в
учебных заведениях — только учебные собрания. Собрания разрешалось проводить с
разрешения полиции или губернатора, причем место их проведения должно было быть
удалено от места пребывания императора, Государственного совета и
Государственной думы на полверсты (в закрытых помещениях), на две версты (если
собрания проходят под открытым небом). Нельзя устраивать общественные собрания
в местах общественного питания. Об открытии собрания необходимо предупредить
полицию за трое суток (о месте, времени и теме собрания). Запрещались
антиобщественные собрания, на собрание не допускались вооруженные лица.
Поводами к закрытию собрания могли служить отклонение от темы, возбуждение
вражды между частями населения, проведение неразрешенных денежных сборов,
участие лиц, которым запрещено участвовать в собрании, мятежные возгласы,
воззвания к насилию, неповиновению. Такие собрания полиция закрывала, а в
случае 33. Право и правовая политика в период 1905-1917 гг. 519 неповиновения
разгоняла. К участникам и устроителям незаконных собраний применялась уголовная
ответственность. Система источников права в этот период пополнялась новыми
элементами — постановлениями Совета министров и мнениями Государственного
совета. Эти формы хотя и носили подзаконный характер, однако имели обязательную
силу для всех исполнительных органов. Появилось большое число актов, именуемых
временные правила. Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную
ситуацию, акты приобретали характер законов. Определение «временные» наиболее
адекватно отражало направленность законотворчества в период реформ. Наряду с
постановлениями Совет министров издавал также положения, носившие статусный,
правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции
новообразуемых органов власти и управления. В большом количестве издавались
указы, как правило направленные на проведение вполне конкретных правовых акций
и преобразований. При реформировании системы государственных органов или
создании новых принимались акты, носившие названия учреждений. В наименованиях
наиболее фундаментальных актов использовался термин «закон». Кодификационную
работу проводил ряд учреждений: Особое отделение государственной канцелярии (по
изданию Свода законов), департаменты Сената, Государственный совет и
Государственная дума, Совет министров и отдельные министерства и управления.
Руководил этой работой Сенат, наряду с ним было создано Юридическое совещание,
занимавшееся всей кодификационной деятельностью. В 1882 г. Указом была
учреждена комиссия для составления Гражданского уложения, которая подготовила к
1905 г. два проекта, учитывающих новый характер торгово-промышленных отношений.
Как общее правило поведения для всех граждан закон в рассматриваемый период
становится главным источником права. Закон в материальном смысле отличался от
закона в формальном смысле, т. е. распорядительной меры, принимаемой в
конкретном случае. Закон должен был выражать общую волю трех субъектов, которым
принадлежала совместная власть, — Государственной думы, Государственного совета
и императора (указ мог исходить от одного монарха). По своему содержанию законы
делились на предписывающие (в форме повеления или запрещения) и восполнительные
(дополнявшие волю частных лиц). По пространству действия законы делились на
общие (действовавшие на всей территории империи), местные (действовавшие на ее
части), 520 V. Конституционная монархия в России (1905-1917 гг.) особенные
(действовавшие в отношении особого рода дел) и специальные (действовавшие в
отношении особых категорий лиц). Действие закона во времени начиналось с
момента его опубликования, но в силу он вступал с момента получения на данной
территории листа сенатского издания Собрания узаконений и распоряжений
правительства (если в самом законе не был указан срок вступления его в силу).
Правило, что закон не имеет обратной силы, было рассчитано на суд, а не на
законодателя. Толкование законов осуществляли сам законодатель, Сенат, суд,
правоведы. Правовое регулирование экономики стало одной из основных задач
законодателя, развитие юридической техники в этом направлении указывает на
актуальность этой задачи. Подробно разрабатывалось понятие юридического лииа.
Последние подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы
местного самоуправления) и частные. В качестве таковых могли быть соединения
(общества, товарищества) и учреждения. Юридические лица образовывались путем
соглашения нескольких лиц, концессионным (специальным разрешением власти),
явочным (путем регистрации) порядком. Товарищества подразделялись на полное, на
вере и акционерное. Впервые в юридической терминологии и в качестве субъекта
хозяйственной деятельности и торгового оборота появилось «торгово-промышленное
предприятие». Оно могло иметь различные конкретные виды — тресты, синдикаты,
концерны, акционерные общества. Было важно, какой правовой статус предприятие
имеет в торговом обороте. В области торгово-промышленного законодательства
отмечались две особенности: 1) нормативное регулирование коммерческой
деятельности переплеталось с вмешательством властных структур в оборот; 2)
демократизация и коммерциализация старых организационно-хозяйственных форм
(введение в состав торгово-промышленных органов разных групп, общественных
организаций, советов, кооперативов и т.д.). В октябре 1905 г. было образовано
Министерство торговли и промышленности, осуществлявшее управление казенной промышленностью
и контроль за частной промышленностью и торговлей. В его ведение была передана
также фабричная инспекция. В сфере контроля министерства находились различные
общественные предпринимательские организации: биржевые комитеты, советы и бюро
съездов представителей профессий, различные союзы и общества. При учреждении
Министерства торговли и промышленности ему были переданы дела о купеческих
обществах и ремесленных управах, 33. Право и правовая политика в период
1905-1917 гг. 521 ранее находившиеся в ведении Министерства внутренних дел;
дела о налогообложении выделялись в производство по особому департаменту
(1905). В годы войны чрезвычайные меры стали применяться и в
торговопромышленной сфере: военно-промышленные комитеты использовали
административные методы регулирования, особые совещания (полугосударственные —
полуобщественные организации) подменяли и контролировали деятельность
государственных хозяйственно-управленческих структур. Нормирование цен, их
таксировка, продовольственная разверстка и реквизиции стали чрезвычайными
мерами в период войны. Ограничивались сделки с некоторыми товарами. Запрещался,
например, залог хлеба; этот продукт подвергался нормированному распределению.
Продажа земли была вновь разрешена только по Закону о сделках по купле-продаже
в июле 1917 г. Закон запрещал вывозить некоторые продовольственные товары за
пределы района, где они производились. Используя старые правовые акты (Свод
законов), законодатель активно дополнял и толковал их, вводя в оборот новые
подзаконные нормы. Революция оказала заметное влияние на законодательство о
труде; стачки и вооруженные выступления рабочих в крупных городах страны имели
своим следствием значительные улучшения в их положении. Уже в 1885—1886 гг. был
принят ряд фабричных законов, нормализующих условия труда наемных рабочих. В
1897 г. принимается закон, ограничивающий продолжительность рабочего дня и
устанавливающий нерабочие (воскресные) дни. В 1906 г. производится очередное
сокращение рабочего дня. В ходе революции легализуются деятельность рабочих
профсоюзов, а также участие рабочих в политических партиях, союзах и
организациях. Рабочая курия была сформирована на основе декабрьского (1905 г.)
избирательного закона по выборам в Государственную думу. Изменения в судебном
праве, происходившие в начале XX в., своими корнями уходили в постреформенный
период. Законодатель после периода контрреформ вновь обратился на путь
либерализации судебного процесса. Уже в 1885 г. была отменена публичная казнь,
в 1886 г. расширились права присяжных в процессе — они получили возможность
вновь участвовать в постановке вопросов (раньше это делал только коронный суд).
522 V. Конституционная монархия в России (1905-1917 гг.) С 1899 г. в судебных
палатах вводилось обязательное назначение защитника. В 1909 г. в российском
законодательстве появился институт условно-досрочного освобождения; с 1910 г.
время, проведенное арестованным в предварительном заключении, стало
засчитываться в срок заключения. В 1913 г. суду предоставлено право
восстановления в правах или реабилитации. В годы Первой мировой войны
процессуальное и судебное право подвергалось изменениям, вызванным
чрезвычайными обстоятельствами. Судопроизводство в военно-полевых судах
осуществлялось в исключительном порядке: краткосрочное слушание, отсутствие
защиты, корпоративность состава суда, невозможность обжалования. Новым явлением
стала административная юстиция — прототип арбитража, появление которой было
обусловлено развитием административно-хозяйственных отношений и связей. 34.
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АППАРАТЕ В ГОДЫ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ Вступление
России в войну с Германией произошло 1 августа 1914 г. Началась стремительная
перестройка государственного аппарата, прежде всего его военных и хозяйственных
отраслей. Еще осенью 1906 г. началась разработка Положения о полевом управлении
в военное время, сразу после вступления России в войну оно было утверждено
царем. По Положению определялся статус Ставки верховного главнокомандующего,
ответственного только перед императором. Изменения произошли в аппарате
Военного министерства. Мобилизацию осуществляли Главный штаб, управления
воинских начальников, воинские присутствия и военно-окружные штабы. Созданный в
конце июля 1914 г. Всероссийский земский союз объединил земские учреждения
более чем 40 губерний. Высшим органом Союза являлся съезд уполномоченных
земств. Между съездами действовал Главный комитет во главе с
главноуполномоченным. Роль местных органов выполняли губернские земские управы,
в начале 1915 г. были созданы фронтовые комитеты Земского союза. В начале августа
1914 г. на совещании городских голов был сформирован Всероссийский городской
союз, состоявший из съезда уполномоченных, главного комитета, городских и
фронтовых комитетов. 34. Изменения в государственном аппарате в годы Первой
мировой войны 523 В структуре союзов были созданы заготовительный,
продовольственный, эвакуационный, санитарный и другие отделы. Союз земств, Союз
городов (они слились к 1917 г.) и Центральный военно-промышленный комитет
сохраняли свою обособленность и проводили собственные совещания и съезды.
Объединяли их деятельность общие цели и требования: все они требовали создания
«правительства народного доверия», ответственного перед Думой. При наиболее
крупных военно-промышленных комитетах учреждались рабочие группы, состоявшие из
рабочих оборонных предприятий. Предполагалось созвать Всероссийский рабочий
съезд, который изберет Всероссийский рабочий союз. Поддержку и финансирование
этого синдикалистского движения осуществляли крупные российские промышленники и
финансисты (Гучков, Коновалов, Терещенко и др.). Кроме собственно экономических
требований (государственное страхование, восьмичасовой рабочий день и т.п.) в
среде «рабочих групп» формулировались политические требования к режиму:
конфискация помещичьих земель, свобода стачек, всеобщая амнистия,
демократическая республика и Учредительное собрание. В конце июля 1914 г. Совет
министров получил чрезвычайные полномочия. Большинство дел решались им
самостоятельно от имени императора. Почти все чрезвычайные указы военного
времени проходили через Совет министров. Война с Германией обусловила
милитаризацию экономики России. Государственное регулирование экономики
приобрело чрезвычайные формы. Правительство стало осуществлять курс,
разделяемый большей частью российской буржуазии, — на победу в войне и
мобилизацию капитала. Происходило сокращение посевных площадей и товарооборота,
финансовые трудности были связаны с резким повышением налогов, увеличением
эмиссии и государственных займов. Транспортные затруднения правительство
пыталось регулировать путем создания межведомственных комиссий. Мобилизация
капитала вызывала противоречия между различными группами правящего класса,
поэтому государство взяло на себя инициативу по созданию новых организационных
форм управления промышленностью и финансами, пытаясь согласовывать различные
социальные интересы. На съезде представителей промышленности и тор- 524 V.
Конституционная монархия в России (1905-1917 гг.) говли в мае 1915 г. впервые
сформулирована идея о создании военно-промышленных комитетов, целями которых
были и организация экономики, и участие в управлении государственной политикой.
В функции военно-промышленных комитетов входили посредничество между казной и
промышленностью, распределение военных заказов, регулирование сырьевого рынка и
снабжение предприятий сырьем, регулирование внешней торговли (закупок),
нормирование цен на сырье, т.е. мобилизация торговли, регулирование рынка
труда, регулирование транспорта. В конце июля 1915 г. прошел первый съезд
представителей военнопромышленных комитетов. В августе был принят
государственный закон, закреплявший за комитетами функции содействия
правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота всеми необходимыми
предметами снаряжения и довольствия путем планового распределения сырья и
заказов, своевременного их выполнения, установления цен и т.п. В состав
Центрального военно-промышленного комитета входили представители от Совета
торговли и промышленности, Всероссийских (земского и городского) союзов,
городских Дум Москвы и Петрограда, Всероссийской сельскохозяйственной палаты,
Комитета военно-технической помощи. Местные (областные и районные) комитеты
состояли из президиума, бюро и отделов, к концу 1916 г. их число превысило 200.
Во главе Центрального ВП К был поставлен крупный предприниматель А.И. Гучков, во
главе Московского ВП К — банкир и фабрикат П.П. Рябушинский. Осенью 1915 г.
были проведены двухстепенные выборы в рабочие группы при ВПК (центральном и
ряде местных). В эти группы вошли представители от партии меньшевиков. При
военно-промышленных комитетах создавались примирительные камеры и биржи труда.
Эти органы брали на себя улаживание конфликтов между рабочими и
предпринимателями. Для координации работы отдельных ведомств с лета 1916 г.
начали создаваться особые совещания по обороне. Состав этих органов определялся
Государственной думой и утверждался императором. В задачи новых органов
входило: требовать от частных предприятий принятия военных заказов
(преимущественно перед другими) и отчетов по их выполнению; отстранять
директоров и управляющих государственных и частных предприятий; ревизовать
торговые и промышленные предприятия всех видов и секторов. 34. Изменения в
государственном аппарате в годы Первой мировой войны 525 На местах создавались
местные органы Особого совещания по обороне — заводские совещания, в состав
которых входили: уполномоченный (назначаемый Особым совещанием), представители
ряда министерств (военного, морского, торговли и промышленности, путей
сообщения) и местных военно-промышленных комитетов. В июне 1916 г. царем было
принято решение о необходимости согласования деятельности всех ведомств и
особых совещаний под руководством председателя Совета министров. Был создан
надведомственный орган — Особое совещание министров для объединения всех
мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла. Был усилен
правительственный контроль за деятельностью особых совещаний и
военно-промышленных комитетов, запрещены некоторые союзы и организации,
занимавшиеся хозяйственной деятельностью. В конце декабря 1916 г. Особое
совещание министров прекратило свою деятельность. Особые совещания по топливу
со временем выделились из системы совещаний по обороне, взяв на себя функции
распределения топлива между потребителями, установления секвестра (ареста без
конфискации) на предприятия, реквизиции топлива (принудительный выкуп по
фиксированным ценам). Особые совещания по продовольствию проводили проверку
наличия продуктов и в случае необходимости их реквизицию. Особые совещания по
перевозкам устанавливали порядок принудительного пользования транспортом и
помещениями в государственных и общественных целях. Отдельные одноотраслевые
предприятия могли объединяться в заводские совещания. Осенью 1916 г.
параллельно с государственно-промышленными органами стали создаваться
общественные организации, объединившиеся в Союз земств и городов (Земгор).
Своей задачей они ставили оказание помощи раненым (организация госпиталей,
поставка медикаментов, подготовка медперсонала), распределение заказов мелким
предприятиям и посредничество между ними и казной. Юридической основой
деятельности Союза стали договоры, заключаемые разными земствами между собой.
Действовавшие в промышленности тресты и синдикаты оказывали сильное влияние на
экономическую политику: ими было отвергнуто предложение Министерства финансов о
введении нового налога на прибыль, они подчинили себе деятельность центрального
военно-про- 526 V. Конституционная монархия в России (1905-1917 гг.) мышленного
комитета, отдельных военно-промышленных комитетов и Земгора. Одним из главных
направлений регулирования экономики была борьба с дороговизной и дефицитом
продовольствия. По действующему законодательству такса на сырье и
продовольствие могла устанавливаться городскими управами, поскольку
производство находилось в частных руках, государство не могло регулировать рынок
методом «товарных инвентаризаций». У него не было ни запасов продовольствия, ни
разветвленного аппарата, поэтому оставался лишь метод репрессии,
«административно-командный». Цены устанавливались государством не на основе
себестоимости продукции, а с учетом рыночных. Фиксированные цены
устанавливались в местных пределах (губернии и города) и способствовали
деформированию рынка. Твердые цены устанавливались особыми совещаниями,
вводились законодательным путем и во всероссийском масштабе. Февральским Указом
1915 г. командующим войсками предоставлялось право запрещать вывоз из
вверенного им района продовольственных запасов, устанавливать фиксированные
цены и осуществлять меры по реквизиции (когда товаровладельцы отказывались
продавать по установленным ценам). В мае 1915 г. создан Главный
продовольственный комитет, в компетенцию которого входили требования сведений о
запасах продовольствия от всех учреждений и лиц, установление плана перевозок
продовольствия и заготовительная деятельность. На местах создавались отраслевые
отделения комитета и местные губернские комитеты. Это были чрезвычайные
экономические органы. В ноябре 1916 г. принято постановление о введении
продовольственной разверстки, устанавливаемой уполномоченными особых совещаний
или земской управой. Расчет за изымаемые продукты производился в твердых ценах,
в случае отказа назначалась реквизиция по ценам на 15% ниже твердых.
Устанавливалась карточная система для населения: продукты продавались несколько
раз в неделю, ограничивался отпуск товара в одни руки, карточки лимитировались.
В годы войны происходили частые перемены в составе высшего эшелона власти — за
это время сменились четыре председателя Совета министров, шесть министров
внутренних дел, четыре обер-прокурора Синода, три министра иностранных дел,
четыре министра земледелия, три министра путей сообщения. 34. Изменения в
государственном аппарате в годы Первой мировой войны 527 19 июля 1915 г. (через
год после начала войны) была созвана Государственная дума. Уже в августе в ней
сформировался «Прогрессивный блок», предлагавший царю провести ряд существенных
преобразований: полностью обновить состав Совета министров, создать
правительство общественного доверия, расширить свободу вероисповеданий,
национальных окраин (автономию Польши), отменить ограничения в правах (для
евреев), пересмотреть положение о земствах, легализовать деятельность
профсоюзов и рабочей прессы и т.п. Было создано Бюро блока, опубликована его
программа. Правительство, обеспокоенное оппозиционной деятельностью блока,
добилось у царя Указа о роспуске (3 сентября 1915 г.) Государственной думы. В
начале февраля Дума возобновила работу. Впервые присутствовавший на ее
заседании император произнес речь, призывая к единству и социальному миру. В
конце июля Дума вновь была распущена. В декабре 1916 г. правительство начало
наступление на политическую оппозицию: прерывались заседания Государственной
думы, запрещена деятельность Земгора, проводились аресты рабочих групп
военно-промышленных комитетов, члены которых обвинялись в саботаже. В свою
очередь оппозиционная буржуазия начала все активнее проникать в
военно-промышленные органы, различные союзы и общественные организации,
активизировался «прогрессивный блок» в Думе. «Прогрессивный блок» возник как
объединение думских фракций партий центра, политический тон в котором задавали
кадеты. Сразу же после своего возникновения блок подвергся критике как слева,
так и справа. Однако его значение росло достаточно быстро. При объявлении войны
и вступлении в нее России партии блока отказывались от проведения собственных
политических программ и всю свою деятельность направляли на помощь
правительству, против пораженческих настроений и революционных эксцессов. В
весеннюю сессию думской работы 1914 г. блок поддержал законопроект о большой
военной программе. На заседании Думы 26 июля 1914 г. подавляющее большинство ее
депутатов признали необходимость ведения войны до победного конца и выразили
готовность поддерживать правительство в его действиях, направленных на защиту
страны. Однако правительство не увидело в Думе достойного себе союзника, и
очень скоро общий энтузиазм сменился взаимными подозрениями власти и народного
представительства. Разногласия проявлялись при решении различных проблем, когда
правительство разделило управление железными дорогами на два разных 528 V.
Конституционная монархия в России (1905-1917 гг.) ведомства (военное и
гражданское), Дума настаивала на едином, объединенном управлении ими.
Серьезные
споры возникли между Думой и правительством по вопросам предоставления полной
независимости Польше, использования водных транспортных путей, планов и
организации реквизиционной кампании для нужд армии и др. В деле снабжения армии
оружием и продовольствием возник целый ряд проблем. Для их решения в середине
1915 г. было создано Особое Совещание по обороне. Принимаемые им постановления
утверждались военным министром, который нередко тормозил их движение и
реализацию. Когда в середине 1916 г. появился проект о переустройстве
организации тыла путем учреждения единоличного управления (в лице облеченного
чрезвычайными полномочиями чиновника), Дума увидела в нем угрозу диктатуры:
правительство в этом случае утрачивало всякое значение государственной
конституционной власти и функции государственного контроля. Возражения Думы
имели только частичный успех — диктаторские полномочия возлагались на
председателя правительства. Секретным указом из состава Совета министров
выделялся некий малый Совет министров, вступивший в конфликт с правительством.
Усилиями руководства Думы малый Совет был вскоре упразднен, но двойственная
политика властей, тем не менее, порождала неблагоприятные последствия. Кроме
всего прочего, по докладу министра внутренних дел готовился законопроект о
превращении Думы из законодательного органа в орган законосовещательный,
противоречия между Думой и правительством все больше нарастали. Итог этого
противоборства подвели три указа, подписанные государем: в первом говорилось о
роспуске Думы и назначении новых выборов, во втором — о роспуске Думы до
окончания войны, в третьем — о роспуске Думы на неопределенное время (конец
1916 г.)
Комментариев нет:
Отправить комментарий