Тема 16. Конституция 1977 года

 одержание учебного материала 

Противоречия в политической и духовной жизни общества. Нарастание негативных явлений и трудностей. Проявление в начале 70-х годов XX века застойных явлений в жизни общества и государства. Изменения в государственном аппарате. Бюрократизация управления. Конституция СССР 1977 года. Разработка, принятие и основные положения. Основы общественного строя и политики. Государство и личность. Национально-государственное устройство. Органы государственной власти и управления. Правоохранительные органы. Народный контроль. Законы о Верховном суде СССР, Прокуратуре СССР, Государственном арбитраже, об Адвокатуре СССР (1979). Развитие права. Новая кодификация советского законодательства. Свод законов. Административное законодательство. Гражданское, хозяйственное, трудовое, природоресурсное, сельскохозяйственное право. Уголовное право. Исправительно-трудовое право. Процессуальное право.

Практические занятия: 

1. Разработка и принятие Конституции СССР 1977 года. 

2. Основные положения Конституции СССР 1977 года.

Самостоятельная работа обучающихся: 

Составление схем, таблиц, Написание опорных конспектов Изучение рекомендованной литературы и анализ нормативно-правовых источников по хрестоматии, Работа с лекционным материалом.

В октябре 1961 г. состоялся XXII съезд КПСС, принявший новую Программу партии, в которой намечался переход общества к коммунизму. Первые десять лет (1961—1971) отводились на создание «материально-технической базы коммунизма», последующие (1971— 1981) — на вступление в коммунизм. Предполагалось сформировать бесклассовое общество и передать функции государства органам самоуправления трудящихся. В новом партийном Уставе закладывался механизм, призванный обеспечить обновление и омоложение партийных кадров.

Однако на практике партийная реформа укрепила отношения личной преданности в верхах партаппарата и не смогла привлечь на сторону реформаторов низших партаппаратчиков. Противостояние консервативного руководства и либеральной интеллигенции (в сфере идеологии и культуры) закончилось поражением последней. Сокращение числа совнархозов и образование Высшего Совета народного хозяйства при Совете Министров СССР завершили процесс воссоздания централизованной экономической структуры (1963). 

В октябре 1964 г. Н.С. Хрущев, с именем которого ассоциировались начавшиеся реформы, был смещен с высших государственных и партийных постов. Неустойчивость ситуации, к которой приводили начинаемые реформы, восстановили против Хрущева разные слои общества: бюрократию, технократов, партноменклатуру, военных. Пришедшая к власти в 1964 г. группировка пыталась сочетать идеологический консерватизм с экономическими реформами. С 1965 г. упразднением совнархозов и восстановлением центральных промышленных министерств началась новая административная централизация. Создается ряд центральных комитетов: Госкомцен, Госснаб, Госкомитет по науке и технике.

Вместе с тем предприятиям была предоставлена определенная автономия: в октябре 1965 г. приняты постановления «Об улучшении планирования и стимулирования производственной экономики» и «О государственном производственном предприятии при социализме». К минимуму было сведено число обязательных показателей, введены новые: стоимость реализованной продукции, общий фонд заработной платы, общая сумма централизованных капиталовложений. Часть доходов оставалась в распоряжении предприятий. Фонды стимулирования разделялись на фонд материального поощрения (контролировался общим собранием трудового коллектива), фонд соцкультбыта и фонд самофинансирования для нужд развития производства. Серьезным препятствием на пути реформ был ведомственный принцип в сфере управления и планирования: вертикальная подчиненность хозяйственных органов исключала их горизонтальное взаимодействие. 

Договоры, заключенные предприятиями друг с другом, должны были утверждаться вышестоящими органами (так, позиция Госснаба не способствовала облегчению связей между поставщиками и потребителями). Сталинскую формулу о «построении социализма в одной стране» Хрущев в 1959 г. дополнил тезисом о том, что победа социализма к этому моменту стала не только полной, но и окончательной. Дальше открывался путь к коммунизму. Доктрина общенародного государства формулировалась в контексте идеологии «перехода к коммунистическому обществу». 

Она предполагала существенную трансформацию социальной базы советского общества, размывание граней между разными классами и слоями, а также городом и деревней. Предполагалось расширить коллегиальные и демократические начала в государственном управлении с последующим превращением его в «народное общественное самоуправление». 

Наметившаяся на этой основе технократическая тенденция в руководстве экономикой и государством пришла в столкновение с идеологической доктриной «партийности». Противоречие разрешилось к середине 70-х гг., когда либеральные и технократические тенденции (особенно ярко проявившиеся в чехословацких реформах и «пражской весне» 1968 г.) были прерваны. Еще в конце 60-х гг. стал формироваться жесткий внешнеполитический курс, опиравшийся на развитие военно-промышленного комплекса страны. Военно-политическим центром для проведения этой политики стал образованный в середине 50-х гг. Варшавский договор. В экономической сфере внешнеполитический контроль СССР над странами социалистического блока осуществлялся через посредство межгосударственных организаций, координировавших работу промышленности, транспорта и распределение энергии. 

Реформаторские начинания в социалистических странах (Югославия с конца 40-х гг., Венгрия в 1956 г., Польша в 70-х гг., Чехословакия в 1968 г., Румыния в 1974 г.) наталкивались на жесткое сопротивление со стороны СССР вплоть до применения вооруженной силы и ввода в эти страны войск СССР и его восточно-европейских союзников. С 1972 г. консервативные тенденции, ориентирующиеся в экономике на такие приоритеты, как тяжелая и оборонная промышленность, сельское хозяйство и энергетика, взяли верх над реформаторским либерализмом и технократизмом.

На XXV съезде КПСС (февраль 1976 г.) эта линия окончательно победила. Одновременно происходили персонализация власти и укрепление позиций партийно-государственной бюрократии, функции расширявшегося по составу ЦК все более переходили к бюрократическим структурам его аппарата. В июле 1978 г. был принят новый Закон о выборах в Верховный Совет СССР, базировавшийся на положениях новой Конституции. В апреле 1979 г. он дополнен новым (прежний был принят в 1959 г.) Законом «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» и Законом «О статусе народных депутатов в СССР». Предполагалось повысить контроль Верховного Совета СССР за деятельностью всех формируемых им органов. 

С той же целью был принят (в апреле 1979 г.) Регламент Верховного Совета СССР, определявший структуру, полномочия, порядок работы Верховного Совета и его органов, порядок законотворческой работы, контрольной деятельности и формирования подотчетных Верховному Совету органов. С 1957 г. Верховный Совет СССР наряду с утверждением бюджета утверждал ежегодные хозяйственные планы (ранее это была задача правительства). 

Утверждение долгосрочных (пятилетних, семилетних и т.п.) планов было исключительной прерогативой Верховного Совета. В 1966 г. увеличилось число постоянных комиссий Совета Союза Верховного Совета СССР: наряду с бюджетной, законодательных предположений, по иностранным делам и мандатной комиссиями формировались новые (по направлениям деятельности Верховного Совета и направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства). При каждой из палат Верховного Совета СССР было создано 16 постоянных комиссий: мандатная, законодательных предположений, по иностранным делам, планово-бюджетная, по промышленности, транспорту и связи, строительству и промышленности строительных материалов, сельскому хозяйству, науке и технике, товарам народного потребления и торговле, жилищно-коммунальному хозяйству и бытовому обслуживанию, здравоохранению и социальному обеспечению, народному образованию и культуре, вопросам труда и быта женщин и охране материнства и детства, делам молодежи, охране природы и рациональному использованию ресурсов. Рекомендации постоянных комиссий подлежали обязательному рассмотрению государственными органами и учреждениями.

В апреле 1979 г. было принято новое Положение о постоянных комиссиях. В 70-х гг. возросла роль Президиума Верховного Совета СССР, выполнявшего роль организатора всей работы Верховного Совета. Усилилась контрольная (за правительствами) деятельность Верховных Советов (СССР и республик) и законотворческая деятельность Верховных Советов союзных республик. В 1962—1963 гг. местные Советы были разделены (как и партийные органы) по производственному признаку на промышленные и сельские (Советы районов, краевые, областные Советы). 

В ноябре 1964 г. были вновь объединены промышленные и сельские партийные организации и вслед за этим воссозданы единые районы, в пределах которых стали действовать вновь объединенные Советы. В течение 1968—1971 гг. Президиум Верховного Совета СССР принял ряд указов, расширивших права городских, районных, сельских и поселковых Советов. Все принимаемые акты исходили из представления о Советах как об органах, обладающих всем комплексом полномочий в пределах своей территории. 

В ноябре 1978 г. принят Указ Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов», а также аналогичные акты о правах и обязанностях городских, районных (в городах), поселковых и сельских Советов. В июне 1980 г. — Закон о полномочиях краевых, областных, окружных и областных (автономных) Советов. В 1981 г. были расширены права местных Советов в сфере хозяйственного строительства. Активную работу в этом направлении вели разного рода объединения, создаваемые при Советах, — депутатские группы, внештатные отделы. Однако основная роль отводилась по-прежнему депутатским комиссиям Советов.

Их число значительно возросло, а их права в октябре 1967 г. были закреплены специальным законом. Постоянные комиссии Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР образовывались по различным направлениям: государственного, хозяйственного, культурного строительства. Комиссии наделялись правом контролировать деятельность центральных и местных органов управления, иных общесоюзных и местных организаций и учреждений. На заседаниях постоянных комиссий Верховного Совета заслушивались отчеты министерств и комитетов. Работу комиссий координировал Президиум Верховного Совета СССР, работали комиссии в тесном контакте с партийными и общественными организациями. Аналогичным образом строилась работа постоянных комиссий союзно-республиканских Верховных Советов.

В 1957 г. была реорганизована система управления промышленностью и строительством: создана система совнархозов. Территориальный принцип управления позволял кооперировать производство в пределах экономических районов. Параллельно складывалась сеть отраслевых государственных комитетов, призванных осуществлять единую техническую политику. Однако гармоничного сочетания территориального и отраслевого принципов в хозяйственном управлении не произошло. С 1962 г. в области капитального строительства восстанавливались центральные органы отраслевого управления (Госстрой СССР). 

В октябре 1965 г. принимается Закон о реорганизации системы органов управления промышленностью, для чего создавался ряд общесоюзных и союзно-республиканских министерств, многие комитеты были также преобразованы в министерства. Вновь министерства стали основной формой отраслевого управления. ВСНХ Совета Министров СССР (образован в марте 1963 г.) и СНХ ССС Р (образован в январе 1963 г.), координировавшие работу совнархозов и отраслевых органов управления, упразднялись, так же как и совнархозы союзных республик и экономических районов. Сохранялись некоторые госкомитеты межотраслевого управления (Госстрой, Госснаб и др.). 

В январе 1963 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении роли государственных комитетов», организованных при Госплане и возглавлявших отдельные отрасли промышленности. Систему возглавлял Государственный комитет Совета Министров СССР. 

Другим постановлением общегосударственное планирование народного хозяйства сосредоточивалось в Государственном плановом комитете Совета Министров СССР, Госплан координировал планы союзных республик. При этом он преобразовывался из общесоюзного в союзно-республиканский орган. (В 1963 г. Госплан был подчинен ВСНХ СМ СССР.) Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства», заложившее основу экономической реформы, определяло пятилетний план в качестве главного инструмента экономической политики. При этом делалась попытка сочетать плановые начала с принципами хозяйственной автономии предприятий, ослаблением регламентации их хозяйственной деятельности, введением ценовых и кредитных рычагов.

Была сделана попытка привлечь к управлению производством сами трудовые коллективы. Однако законодательно расширение их роли в непосредственном управлении предприятиями будет закреплено лишь в 1983 г. специальным законом, в соответствии с которым трудовые коллективы смогут выступать самостоятельными субъектами хозяйствования, наряду с профсоюзными организациями предприятий и учреждений. В 1960—1961 гг. часть функций Министерства сельского хозяйства СССР была передана другим органам: для закупок сельхозпродукции создавались районные и межрайонные инспекции по закупкам, республиканские сельхозорганы устранялись от оперативного контроля за работой колхозов, упразднялись земельные отделы райисполкомов. 

Центр ослабил контроль за сельскохозяйственным производством. В марте 1962 г. предпринята попытка исправить положение: было принято постановление правительства, по которому создавалась (в областях, краях, республиках) сеть территориальных управлений по руководству сельскохозяйственным производством, включая заготовки. Органами управления сельским хозяйством в областях, краях, республиках стали комитеты по сельскому хозяйству, возглавляемые партийными секретарями соответствующих территориальных единиц. В марте 1965 г. принято новое постановление правительства, которым на Минсельхоз возлагались важные плановые, организационные и контрольные функции. Производственные территориальные (колхозно-совхозные) управления преобразовывались в районные производственные. БЫЛ воссоздан центр управления аграрным сектором. 

Для соблюдения принципа «коллегиальности управления» в ноябре 1969 г. создается Союзный Совет колхозов; Советы создавались также в республиках, краях, областях и районах. На основе Конституции 1977 г. преобразовывалась система правоохранительных органов. В ноябре 1979 г. были приняты новые законы: о Верховном суде СССР, о прокуратуре СССР, о государственном арбитраже в СССР, об адвокатуре в СССР. В июне 1980 г. были внесены соответствующие изменения в Основы законодательства о судоустройстве СССР и союзных республик. 

Верховный суд СССР избирался Верховным Советом СССР на пять лет. В его задачи входили надзор за деятельностью всех судов, обобщение судебной практики, дача разъяснений по применению законодательства (разъяснения Пленума Верховного суда были обязательны для всех организаций и должностных лиц). Закон о прокуратуре расширял сферу прокурорского надзора, включив в нее государственные комитеты, исполнительные и распорядительные органы местных Советов. Кроме коллегий, в прокуратурах союзных республик и прокуратуре СССР, образованных по закону 1959 г., с 1979 г. стали образовываться также коллегии Главной военной прокуратуры, прокуратур автономных республик, краев, областей, городов, автономных областей. В состав коллегий входили руководящие работники прокуратур, состав утверждался прокурором вышестоящей инстанции. 

Этой мерой предполагалось развить принцип коллегиальности в правоохранительных органах. Деятельность арбитражных органов регламентировалась Законом об арбитраже, Правилами рассмотрения хозяйственных споров и Положением о Госарбитраже при Совете Министров ССС Р (аналогичные положения были приняты в союзных республиках). Кроме этих высших органов в систему арбитражных судов входили арбитражи автономных республик, краев, областей, города, автономных областей и округа. На основании Закона об адвокатуре и республиканских положений об адвокатуре ее организационной формой была коллегия адвокатов, объединившая на добровольных началах лиц, занимающихся адвокатской деятельностью. К функциям адвоката были отнесены: защита обвиняемого; представительство интересов потерпевшего, истца, ответчика; участие в рассмотрении дел в суде и на предварительном следствии; оказание юридической помощи гражданам и организациям в виде консультаций. 61. Изменения в государственном аппарате 755 

Еще в 1973 г. был принят закон о государственном нотариате, предусматривавший совершение всех нотариальных действий только государственными нотариусами, а при их отсутствии — исполкомами местных Советов. В 1960 г. упразднено МВД СССР, а его функции переданы МВД союзных республик, в 1962 г. переименованным в министерства охраны общественного порядка. Для координации их работы в 1966 г. было создано союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР. В ноябре 1968 г. оно вновь переименовано в Министерство внутренних дел СССР (МВД СССР). Соответственно переименовывались министерства союзных и автономных республик и управления краевых (областных) исполкомов. В 1962 г. утверждено новое Положение о советской милиции, в ноябре 1968 г. — постановление правительства «О мерах по дальнейшему укреплению советской милиции», в июне 1973 г. — Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции». В Указе подчеркивалась необходимость вести широкую профилактическую работу по предупреждению преступлений, устанавливать связи с общественностью; милиция осуществляла действия по дознанию, розыскные и следственные действия по поручениям и под контролем прокуратуры. 

С марта 1959 г. постановлением правительства в помощь милиции были переданы добровольные народные дружины. В 1957 г. Министерство государственного контроля преобразовано в Комиссию советского контроля Совета Министров СССР. Аналогичные комиссии были образованы в союзных республиках. Органы советского контроля должны были проверять работу государственного аппарата и исполнение решений правительства. Для централизации этой деятельности в 1961 г. комиссии союзного и республиканского уровней преобразовывались в союзно-республиканские органы, а в автономных республиках, краях и областях создавались группы государственного контроля. В 1962 г. создана смешанная система партийно-государственною контроля, возглавленная Комитетом партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР (произошло воссоздание партийно-государственной контрольной системы типа ЦКК—РК И 20-х гг.). В задачи КПГК и его местных органов входило «оказание помощи партии и государству в выполнении Программы КПСС, организации систематической проверки исполнения директив партии и правительства... борьбе за всемерный подъем социалистической экономики, в соблюдении партийной и государственной дисциплины и социалистической законности». На местах работали комитеты партийно-государственного контроля и группы содействия. В декабре 1965 г. все контрольные органы переименовывались в органы народного контроля, что более соответствовало доктрине «общенародного» государства.

В декабре 1968 г. правительство утвердило Положение об органах народного контроля, в сеть которых оказались включенными Комитет народного контроля СССР; комитеты союзных и автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов, районов, городов, группы народного контроля при поселковых и сельских Советах, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях. Была создана разветвленная сеть контрольных органов. В ноябре 1979 г. принят закон, определивший функции и структуру органов народного контроля. Они осуществляли свою деятельность во всех структурах исполнительной власти, во всех государственных органах управления, учреждениях и организациях. Комитеты народного контроля СССР, союзных и автономных республик работали под руководством Верховных Советов и правительства, комитеты на местах — под руководством местных Советов и вышестоящих комитетов народного контроля. Одна из основных особенностей этой организации — ее массовость и широкий охват вопросов и проблем. Система народного контроля существовала как параллельная прокуратуре система органов, контролирующих соблюдение законности.

 

В 1962 г. была сформирована конституционная комиссия, призванная выработать проект нового Основного Закона для общества развитого социализма. Идея скорого перехода к коммунистическому обществу к концу 60-х гг. постепенно растворилась в новых формулировках. Все настойчивее стали подчеркиваться такие моменты, как укрепление законности, активное включение граждан в управление общественными делами, возрастание роли общественных организаций, укрепление сплоченности граждан и рост общественного самоуправления. 

Работа над Конституцией заняла долгие годы, окончательный проект был подготовлен в мае 1977 г. Тогда же проект был одобрен Пленумом ЦК КПСС. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О проекте Конституции СССР», на основании которого проект выносился на обсуждение общественности, а на октябрь была назначена сессия Верховного Совета, призванная окончательно рассмотреть исправленный и дополненный проект. На седьмой внеочередной сессии Верховный Совет принял Декларацию о принятии и объявлении Конституции СССР. Был также принят Закон о порядке введения в действие Конституции. 

Конституция подчеркивала свою преемственность с предшествующими ей Конституциями (1918, 1924, 1936 гг.). Констатировалось построение «развитого социалистического общества» и создание «общенародного государства». В качестве цели указывалось на построение «бесклассового коммунистического общества», базирующегося на общественном самоуправлении. 

Основой экономической системы признавалась социалистическая собственность на средства производства, основой политической системы — Советы. В Конституции закреплялась «руководящая и направляющая» роль коммунистической партии (ст. 6). В тексте появились новые разделы: о политической системе общества, социальном развитии и культуре, внешней политике, статусе народного депутата, вводная часть (преамбула). Конституция состояла из девяти разделов: I. Основы общественного строя и политики; II. Государство и личность; III. Национально-государственное устройство; IV. Советы народных депутатов и порядок их избрания; V. Высшие органы власти и управления; VI. Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках; VII. Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор; VIII. Герб, флаг, гимн и столица; IX. Действие Конституции и порядок ее применения. 

Конституция закрепляла новые формы «непосредственной демократии»: всенародное обсуждение и референдум; новые гражданские права: право на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство, критику действий государственных и общественных организаций и т. д. Впервые были закреплены права на охрану здоровья, жилище, пользование достижениями культуры, свободу творчества. В законе подчеркивалась «неразрывная связь» прав и обязанностей. За каждой союзной республикой Конституция закрепляла право выхода из состава СССР, а также право законодательной инициативы в высших органах власти Союза. Конституция с большей определенностью подчеркивала значение личности, декларируя уважение и охрану ее прав и свобод

В апреле 1978 г. был опубликован проект Конституции РСФСР, вскоре утвержденный Верховным Советом РСФСР. Эта Конституция, как и другие республиканские конституции, в значительной степени повторила все основные положения союзного Основного Закона. В республиканских конституциях устанавливалось право республик участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза (в Верховном Совете, Президиуме Верховного Совета и Правительстве СССР). Само определение Союза ССР как «единого союзного многонационального государства» говорило о стремлении усилить федеральные централистские начала. В Конституции подчеркивался особый характер советской федерации: это единое союзное и одновременно многонациональное государственное образование.

Составляющие федерацию союзные республики характеризовались в Основном законе как советские и социалистические. Независимо от своих размеров все республики СССР провозглашались равноправными, суверенитет Союза сочетался с суверенитетом союзных республик. В специальной главе Конституции определялся правовой статус союзных республик, оговаривались их политические и экономические права. Наиболее важные функции (обороны, внешних сношений и т.п.) по-прежнему оставались в компетенции Союза. Характерно, что в Конституции не подчеркивался национальный характер составляющих Союз отдельных республик. Определенные тенденции к централизации и преодолению национальных различий выразились в сформулированном государствоведами понятии «советский народ — новая историческая общность».